Ständemehr für die EU-Verträge? Jetzt ist das Parlament am Zug
Vorentscheid für die Bilateralen III: Ein Ständemehr würde die Hürden für ein Ja an der Urne erheblich erhöhen. Der Bundesrat will das nicht. Soll das Parlament dies korrigieren? Am Donnerstag entscheidet der Ständerat.
Was ist das Ständemehr?
Zum Verständnis des Ständemehrs: Je nach Ausgangslage braucht es bei Volksabstimmungen in der Schweiz eine oder zwei Mehrheiten für einen Sieg. In jedem Fall ist ein Volksmehr erforderlich. Das ist die Mehrheit aller Stimmen.
In einigen Fällen ist darüber hinaus auch das Ständemehr erforderlich. Das ist, grob gesagt, die Mehrheit der Kantone. Genau genommen kennt die Schweiz jedoch 26 Kantone, aber nur 23 Stände. Die einstigen Halbkantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Innerrhoden und Ausserrhoden haben nämlich nur je eine halbe Standesstimme.
Eine Volksabstimmung erfordert beide Mehrheiten, Volk und Stände, wenn über Verfassungsänderungen, dringliche Bundesbeschlüsse oder den Beitritt zu internationalen Organisationen abgestimmt wird.
Warum gibt es das Ständemehr?
Das Ständemehr wurde 1848 in der Verfassung verankert, um die ländlichen, katholischen Kantone in den damals neu gegründeten Bundesstaat zu integrieren. Diese waren die Verlierer des letzten Schweizer Bürgerkriegs con 1847, in dem sie von den liberalen Kantonen besiegt wurden.
Um den Schweizer Bundesstaat nicht zentralistisch, sondern möglichst föderalistisch aufzustellen, wurde neben dem Ständemehr auch ein Zweikammersystem im Parlament installiert: die Volkskammer (Nationalrat) und der Ständerat als parlamentarische Vertretung der Kantone.
Sowohl das Ständemehr als auch der Ständerat sind somit Ausgleichinstrumente. Sie verleihen einer politischen Minderheit ein Vetorecht und damit mehr Gewicht.
Was ist die Kritik am Ständemehr?
Durch diese Gewichtsverschiebung wiegt heute die Stimme eines Appenzellers fünfzigmal mehr als die einer Zürcherin. «Beim Ständemehr geht es nicht um Demokratie, also um die Volksmehrheit, sondern um den Föderalismus, um den Schutz der kleinen, eher konservativen Kantone», sagt Politikprofessor Adrian Vatter von der Universität Bern.
Andererseits schwäche das Ständemehr die demokratische Gleichheit. Strukturell im Nachteil sind aufgrund des Ständemehrs Städte und urbane Kantone. Laut verschiedenen Demokratieforschern sind auch Frauen, junge Menschen sowie Minderheiten französischer und italienischer Sprache in Bezug auf ihre Stimmkraft benachteiligt.
Welchen Unterschied macht das Ständemehr?
Da das Ständemehr den Stimmen aus den kleinen Kantonen ein höheres Gewicht verleiht, sorgt es bei Abstimmungen in der Regel für einen Vorteil konservativer Kräfte, die in diesen Kantonen tendenziell die Oberhand haben.
Zuletzt trat diese Gesetzmässigkeit zutage, als die Schweiz über die Konzernverantwortungs-InitiativeExterner Link abstimmte. Zwar war das Volksmehr mit knapp 51% im Ja. Die Mehrheit der Stände aber lehnte ab. Damit war die Initiative gescheitert.
Die Zahl der am Ständemehr gescheiterten Verfassungsgrundlagen ist jedoch gering. Von 702 Abstimmungsvorlagen seit 1848 scheiterten nur zehnExterner Link allein an dieser Hürde.
Gerade bei Fragen um die internationale Anbindung der Schweiz erhält das Ständemehr dennoch ein besonderes Gewicht. So wurde die wegweisende Abstimmung um die EWR-Vorlage 1992 zwar von Volk und Ständen abgelehnt, von den Ständen aber viel deutlicher. Während das Volksmehr mit 50,3% äusserst knapp ausfiel, stimmten 18 Kantone dagegen und nur fünf dafür.
Die Politolog:innen Rahel Freiburghaus und Adrian Vatter haben kürzlich errechnet, welches Volksmehr nötig gewesen wäre, um bei dieser historischen Abstimmung die Hürde des Ständemehrs zu knacken.
«Unter der realistischen Annahme, dass sich der Ja-Anteil in allen Kantonen gleich stark erhöht, wäre bei der EWR-Abstimmung von 1992 ein Volksmehr von 59,6 Prozent nötig gewesen,» schreiben sie in einer AnalyseExterner Link.
Im Hinblick auf die Bilateralen III schliessen sie daraus: «Für ein sicheres Ständemehr wäre ein qualifiziertes Volksmehr von rund 55 Prozent erforderlich.»
Warum ist das Ständemehr bei den Bilateralen III so umstritten?
Das Ständemehr würde die Hürde für das neue Vertragswerk mit der EU somit um rund fünf Prozentpunkte erhöhen. Angesichts zahlreicher äusserst knapp entschiedener Volksabstimmungen in letzter Zeit ist das eine halbe Welt.
Dies erklärt auch, warum die Frage um das Ständemehr bei den Bilateralen III zu einer Stellvertreterschlacht geworden ist. Kommt das Ständemehr als Hürde dazu, haben die Bilateralen III an der Urne eine anspruchsvolle Ausgangslage. Entsprechend pochen die Gegner:innen der Verträge auf das Ständemehr.
Zählt aber nur das Volksmehr, hat es die Gegenseite an der Urne leichter – das ist deshalb die bevorzugte Variante des Befürworterlagers.
Nebst diesen strategischen Überlegungen gibt es auch handfeste demokratiepolitische Argumente, die von Befürworter:innen und Gegner:innen in die Auseinandersetzung eingebracht werden.
Warum sagt der Bundesrat, das Ständemehr sei nicht nötig?
Der Bundesrat will die Bilateralen III einem fakultativen Referendum, also einem einfachen Volksmehr unterstellen und auf ein Ständemehr verzichten. «Wir können nicht leugnen, dass es bei diesen Abwägungen auch ein taktisches Element gibt», sagte Bundesrat Ignazio Cassis bei der Vorstellung dieses Richtungsentscheids. Der Bundesrat will den Verträgen an der Urne also zur Annahme verhelfen.
Die Regierung argumentiert dabei mit Verweis auf die Bilateralen I und II. Schon diese Vertragswerke hätten nicht dem obligatorischen Referendum unterstanden. Allerdings ist auch klar, dass die Bilateralen II, die Abkommen von Schengen und Dublin, im Jahr 2005 die Hürde des Ständemehrs nicht geschafft hätten.
Formaljuristisch äussert der Bundesrat die Überzeugung, dass die neuen Abkommen «zu keiner tiefgreifenden Änderung unseres Staatswesens führen und darum auch nicht die verfassungsmässige Ordnung tangieren», wie er schreibtExterner Link.
Welche Argumente sprechen für ein Ständemehr bei den Bilateralen III?
Auch wenn es die Schweizer Verfassung nicht vorschreibt: In der Praxis kann ein Staatsvertrag dem obligatorischen Referendum unterstellt werden, wenn er verfassungsrechtlichen Charakter hat. Man spricht dann von einem obligatorischen Staatsvertragsreferendum «sui generis».
Dieser Art von Referendum wurde beispielsweise der EWR-Beitritt im Jahr 1992 unterstellt. Erfunden wurde dieser Sonderfall im Jahr 1920, als die Schweiz über einen Beitritt zum Völkerbund zu entscheiden hatte.
In Bezug auf die neuen EU-Verträge argumentieren einige Staatsrechtsexperten nun, dass diese den verfassungsrechtlichen Aufbau der Schweiz substanziell verändern würden. Es sei deshalb gerechtfertigt, die Verträge als dynamischen Eingriff in die Schweizer Verfassung anzusehen. Da es sich vom Wesen her somit um eine Verfassungsänderung handle, verdienten die Verträge das doppelte Mehr von Volk und Ständen.
Worüber entscheidet das Parlament?
Grundsätzlich kann das Parlament den Vorschlag des Bundesrats für ein einfaches Volksmehr annehmen oder ablehnen.
In einem ersten, durchaus überraschenden Schritt, diskutiert das Parlament nun aber nicht über diese Frage. Sondern über einen spezifischen Vorstoss von FDP-Ständerat Andrea CaroniExterner Link.
Der Jurist aus dem Kanton Appenzell Innerrhoden, ein Staatsrechtler, möchte in der Bundesverfassung eine Übergangsbestimmung einbauen, um «Unklarheiten bezüglich der Verfassungsmässigkeit» einzelner Elemente zu beseitigen.
Caroni erwähnt dabei vor allem den Bereich der Personenfreizügigkeit. Konkret geht es um die Frage, ob die Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie in Konflikt kommen könnte mit dem Zuwanderungsartikel, den die Schweiz als Folge der «Masseneneinwanderungs-Initiative» in ihre Verfassung aufgenommen hat.
Da die Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit kennt, müssen solche Fragen regelmässig auf politischer Ebene geklärt werden. In diesem Fall ist das nicht nur sehr komplex, sondern auch ideologisch schwer befrachtet.
Denn letztlich hat Caronis Vorstoss einen einzigen wesentlichen Effekt: Mit der Verknüpfung an eine Verfassungsanpassung – wie auch immer diese begründet oder verortet ist – müsste das gesamte Vertragswerk zwingend von Volk und Ständen akzeptiert werden.
Auf dem Tisch der beiden Parlamentskammern liegt damit ein komplexer Vorstoss, der zwei einfache Fragen enthält: Erstens: Verdienen die Bilateralen III die hohe Hürde des Ständemehrs – Ja oder Nein?
Und zweitens: Erhalten die Verträge mit der EU an der Urne eine realistische Chance – Ja oder Nein?
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