Pourquoi les assemblées citoyennes ne peuvent rien contre le populisme

Quand il s’agit d’innover sur la forme et de trouver des compromis, les mini-publics délibératifs ont des résultats prometteurs. Mais ils ne permettent en rien de renforcer la confiance dans les institutions et d’enrayer le populisme, selon la politologue Yanina Welp.

En Suisse, une vingtaine d’assemblées citoyennes ont eu lieu au niveau local, cantonal et national. Pourtant, à la lumière de la récente annulation par le Parlement de Genève d’une assemblée citoyenne prévue en 2026,Lien externe au motif que le projet manquait d’un mandat clair et occupait un «espace institutionnel flou», il est permis de s’interroger plus largement. À une époque marquée par la défiance envers les institutions, le désengagement partisan et l’anxiété démocratique, est-ce une occasion manquée? Ou bien un constat réaliste de ce que ces processus peuvent réellement apporter?

Les mini-publics délibératifs, tels que les assemblées citoyennes, les jurys citoyens, les panels représentatifs et autres instances du même genre constituent l’une des innovations démocratiques les plus populaires des dernières décennies. L’idée de base est simple: des citoyens tirés au sort se rencontrent, reçoivent des informations, délibèrent ensemble dans un cadre favorable et formulent des recommandations destinées à éclairer les décisions politiques.

L’OCDELien externe a identifié plus de 700 procédures délibératives à travers le monde, un chiffre sans doute sous-évalué. L’Europe est devenue un laboratoire privilégié pour ces expériencesLien externe, de la Convention citoyenne française sur le climat à la Conférence sur l’avenir de l’Europe, en passant par des centaines d’assemblées locales en Allemagne et quantité d’expériences en Belgique, en Irlande et en Suisse. Hors de l’Europe, les mécanismes délibératifs prennent également de l’ampleur. L’Amérique latine a récemment lancé une vague d’expérimentations, notamment en Colombie et au Brésil.

Leur attrait se comprend aisément. Dans de nombreuses démocraties, les élections continuent d’avoir lieu, mais ne parviennent plus à susciter de la confiance, un sentiment de légitimité ou de dynamisme politique. Les partis politiques s’affaiblissent, la volatilité électorale est en hausse et beaucoup de citoyens ont l’impression que les institutions politiques ne les représentent plus efficacement.

Dans ce contexte, les mini-publics semblent constituer une alternative séduisante: moins de polarisation, plus d’écoute; moins de compétition, plus de raison; moins de professionnels de la politique et plus de citoyens ordinaires. Une promesse alléchante. Mais la politique, pas plus que d’autres domaines, n’offre de solutions magiques. L’innovation institutionnelle peut contribuer à la démocratisation et à un certain renouveau de l’engagement citoyen, mais seulement à certaines conditions. Les mini-publics peuvent-ils relever ce défi?

La propagation rapide des mini-publics

Ces dernières années, les mini-publics ont évolué sur le plan institutionnel. Ils ne sont plus cantonnés à des consultations isolées. À New York, par exemple, leur logique a été intégrée aux processus de budget participatif: des résidents tirés au sort délibèrent avec les agences municipales pour transformer des propositions en projets concrets avant qu’elles soient soumises au vote du public.

Cette expansion donne lieu à des revendications de plus en plus ambitieuses. Selon certains spécialistes des traditions de démocratie ouverte et participative, ces assemblées peuvent limiter l’accaparement par les élites, diversifier la représentation, et faire émerger des systèmes de prise de décision plus inclusifs.

Derrière cet optimisme se cache un diagnostic spécifique de l’érosion démocratique. Selon cette perspective, la démocratie souffrirait principalement d’un problème de procédure: les citoyens auraient trop peu d’opportunités de participer à la vie publique en-dehors des élections. Les scrutins agrègent les préférences, mais ne permettent pas aux citoyens de délibérer collectivement. Les partis incitent à la compétition et à la simplification plutôt qu’à la réflexion. Si ce diagnostic est correct, la reconfiguration démocratique apparaît comme la solution toute trouvée: il suffirait de créer des espaces plus favorables à la participation pour améliorer la légitimité démocratique. Les mini-publics semblent être la bonne approche.

Et il est vrai qu’ils règlent des problèmes. La recherche fait systématiquement état d’effets positifs sur les participants. Les citoyens impliqués dans des processus délibératifs ont par la suite tendance à davantage s’informer, se confronter à des points de vue divergents, et expriment en général une plus grande confiance dans les procédures démocratiques. Les mini-publics peuvent parfois réduire la polarisation au sein même de l’espace délibératif. Ils suscitent des propositions politiques qui sont souvent sophistiquées et plus équilibrées que ce qu’on pensait. Néanmoins, ils se heurtent à d’importantes limites.

Même si les mini-publics améliorent la délibération, sont-ils source de pouvoir politique?

Les mini-publics sont conçus pour améliorer le processus de délibération, et non pas pour créer de toutes pièces une capacité d’action collective. Ils aident les citoyens à affiner leurs préférences, à échanger des arguments, et à formuler des recommandations. Mais ils ne produisent pas des acteurs politiques durables, qui soient en mesure d’agréger ces demandes, de susciter la mobilisation, de se présenter aux élections, de gouverner des institutions ou de veiller à la bonne application des décisions.

C’est une distinction importante, car la démocratie politique ne se limite pas à la formulation de bonnes idées. Il s’agit aussi de produire des acteurs capables d’agir collectivement. L’action politique collective exige davantage que de la participation. Elle nécessite une capacité des citoyens à convertir des enjeux épars en projets politiques communs, puis à mener à bien ces projets par le biais d’organisations qui ont une influence sur les résultats.

Historiquement, c’est un rôle que tenaient, certes imparfaitement, les partis politiques. Ce rôle est crucial. Les partis agrègent différents intérêts, organisent des coalitions, élaborent des programmes, recrutent des dirigeants, et s’affrontent pour obtenir le pouvoir. Les mouvements sociaux exercent une pression sur les institutions et façonnent l’agenda politique. Les élections sont source de légitimité, et de responsabilité. Ces mécanismes ne se contentent pas de recueillir des opinions, ils organisent l’action politique.

Ce que ne font pas les mini-publics. Résultat, leur influence dépend grandement de facteurs extérieurs. Leurs recommandations sont rarement contraignantes. Les gouvernements les adoptent de temps à autre, ou bien ils les ignorent, ou alors ils les intègrent de manière sélective. Même les assemblées les plus visibles ont du mal à produire des changements systémiques. La Conférence sur l’avenir de l’Europe a beau avoir considérablement mobilisé les citoyens, son effet transformatif sur la gouvernance européenne est resté modeste. Des mécaniques similaires se retrouvent au sein de nombreuses expériences locales et nationales: une délibération efficace, une application incertaine.

Ce qui nous amène à un enjeu plus vaste. De nombreux problèmes examinés par la littérature scientifique consacrée à la délibération sont traités sous l’angle du défi technique. Comment mieux recruter? Comment améliorer l’animation? Comment relier les recommandations aux institutions? Ce sont certes des questions importantes. Mais elles risquent de masquer une limite plus fondamentale. Les mini-publics représentent les citoyens sur le papier, sans nécessairement les mobiliser politiquement.

Ce que révèle le populisme

Au cours des mêmes décennies de tests des mini-publics, les mouvements populistes ont pris leur essor. Ce contraste est révélateur. Le populisme et les mini-publics émergent de la même crise de représentativité, mais ils opèrent selon des logiques opposées. Les mini-publics tirent leur légitimité des procédures: l’inclusion, l’information, la délibération. Le populisme tire sa légitimité de la mobilisation: en construisant une image du «peuple» comme sujet politique et en promettant une action contre des élites perçues comme telles.

Les dirigeants populistes font quelque chose qui n’est généralement pas à la portée des mini-publics: ils créent l’identification politique. Les citoyens ne se contentent pas d’exprimer leurs préférences, ils prennent part à un projet politique. Ce qui ne fait pas du populisme un horizon démocratiquement désirable. Les gouvernements populistes ont tendance à affaiblir les institutions, à polariser les sociétés, à saper le pluralisme. Mais leur succès révèle une donnée importante.

L’érosion démocratique ne découle pas uniquement de la participation insuffisante ou de la piètre qualité des délibérations. Il s’agit surtout et avant tout d’une crise de l’action politique collective. Les mini-publics portent la voix de quelques-uns. Ils ne favorisent pas forcément l’autonomisation du plus grand nombre.

Ce qui ne signifie pas qu’il faille abandonner les innovations délibératives. Mais leur demander de résoudre l’érosion démocratique est une exigence irréaliste. On ne répare pas la démocratie avec des procédures. Les innovations institutionnelles ne sont transformatrices que lorsqu’on les connecte à des organisations politiques plus vastes, qui sont capables de mobiliser les citoyens et d’exercer le pouvoir.

Ce qui nous ramène à la question suisse. Peut-être que le problème de l’assemblée annulée à Genève n’était pas son manque de valeur délibérative. Peut-être que ces inquiétudes à propos d’une potentielle ambiguïté institutionnelle mettent en évidence un enjeu plus profond: pour avoir un impact, les innovations démocratiques doivent s’ancrer dans les systèmes politiques.

Les mini-publics ne sont pas un remède à l’érosion démocratique. Au mieux, ils enrichissent la démocratie. Mais son renouvellement dépend de quelque chose de plus ancien, et de plus difficile à construire: des organisations qui relient les citoyens au pouvoir, et convertissent les revendications en action collective durable.

Relu et corrigé par Benjamin von Wyl, adapté de l’anglais par Pauline Grand d’Esnon/op

Le point de vue exprimé est celui de l’autrice et ne reflète pas forcément celui de Swissinfo.

Ce texte s’appuie sur un article de rechercheLien externe publié dans le «Journal of Representative Democracy».