在瑞士，谁决定哪些议题能交给选民表决？

在瑞士，这样的场景并不鲜见：公民动议发起人提交10万个签名，以启动全民公决。 Keystone / Anthony Anex

哪些议题可以交由全民投票，又该以何种形式提出？各国的规定不尽相同，却都折射出直接民主内在的相似矛盾，瑞士也不例外。

单看1937这个数字，匈牙利似乎称得上直接民主的热土。1990年-2020年，该国共发起1937项公民动议和公投提案，按说应是公民参与的佼佼者。然而，其中大多数提案连征集签名这一步都没走到：93%的提案一开始就被政府认定无效。

相比之下，瑞士历史上只有4项公民动议因“被认定无效”而被搁置，即这些动议不符合交由全民投票的规定。最近一次是在1996年。

差别为何如此之大？匈牙利看似限制重重，而瑞士则较为宽松，代表了欧洲的两个极端，此外还有一些地方根本不赋予公民发起动议的权利。这两个国家的做法也引出了民主制度中更根本的问题：公民参与到什么程度才算过头？这条界线又该由谁来划？

有利于政府的规则

布达佩斯罗兰大学的宪法学专家亚诺什·梅奇(János Mécs)认为，对匈牙利而言，谁来划线尤其关键。他告诉瑞士资讯swissinfo.ch，欧尔班政府在2010年-2026年执政期间，法院和国家选举委员会都受到政治干预。“政府支持的公投，他们审查时就很宽松；换成其他人发起，他们提出的要求就根本无法得到满足。”

梅奇说，规则要求动议必须明确说明可能产生的影响，但这一条尤其容易被灵活解释，成了“几乎可以用来否决任何提案的理由”。例如，2015年有人发起公投，反对强制商店在周日停业，却被认定无效。梅奇认为，这一裁定“荒谬至极”。“民主就是让民众决定公共事务。如果连商店周日该不该营业都不能由民众决定，这样的判断逻辑就太不民主了。”

近年来，匈牙利政局几经变化，但民众挥旗表达立场的场景，往往比参与公投更常见。 Copyright (C) 2026 Civic Lens / Shutterstock. No Use Without Permission.

梅奇还指出，这种对民众的不信任并不只存在于欧尔班身上。“匈牙利许多宪法学者带有某种精英主义倾向，对直接民主和公投心存疑虑。”他认为，新任总理毛焦尔·彼得(Péter Magyar)上台后，这种情况能否改变仍不确定。毕竟，要实现改变，就得化解多年来政治人物与民众之间的“相互不信任”。

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直接民主的边界如何划定

围绕直接民主的争议并不只存在于匈牙利。直接民主常常引发分歧：政治人物担心失去决策权，少数群体担心自身权益受损。许多人看到了它的负面影响，例如英国脱欧后的社会对立加剧，以及极右翼政党对全民投票的热衷(多语)。在瑞士，也有人质疑直接民主实践是否有些过头，比如把“极端”议题交付投票(多语)，以及就同类问题反复投票。

那么边界究竟在哪里？各国尝试通过规定动议在什么条件下可以交付投票，为直接民主设定边界，但具体规则差异很大。有的规则要求动议表述清楚，有的规定动议能否用于修改宪法，还是只能用于修改法律。除此之外，还有一个更根本的问题：究竟哪些事项可以由公民投票决定？苏黎世大学的丹尼尔·默克利(Daniel Moeckli)解释说，一些国家将财政、国家安全等整个政策领域排除在公民投票范围之外。他认为：“这类限制反映出对民众判断力的不信任，因此很难证明其合理性。”

相比之下，瑞士对投票议题的限制要少得多。默克利说：“连是否废除军队，都曾交由选民投票决定。”不过，《联邦宪法》仍对公民动议提出了3项要求：动议须符合“形式统一性”(要么提出一般性建议，要么提交具体法律条文，不能将两种形式混用)、“内容统一性”(不能把不同政策领域的议题捆绑在同一项动议中)；还须遵守“国际法强制性规范”，例如禁止种族灭绝和酷刑的规定。但实际上，瑞士迄今只有4项动议未通过审查。其中3项被认定不符合统一性要求，包括一项将军事经费转用于促进和平的提案；另一项是1996年的庇护动议，其被认定违反国际法的“不退回原则”，即不得将难民送回其可能遭受迫害的地方。

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为什么被挡在投票程序之外的动议这么少？默克利解释说，原因不只是瑞士的门槛相对较低，还与审查时机有关。在瑞士，动议必须先征集到所需的10万个有效签名，之后才接受有效性审查。许多其他地方则在征集签名前，就先审查动议是否符合统一性要求，尽管是否符合国际法未必也在这一阶段审查。瑞士这种先征集签名、后审查的安排，会使审查机关承受更大的政治压力。默克利说：“一项动议既然已经获得这么多民众支持，就很难再宣布它无效。”此外，瑞士大多数动议由政党发起，因此，其文本事先经过律师审核的可能性也更高。

另一个关键问题是，审查的决定权掌握在谁手中。在瑞士，决定动议能否交付投票的是联邦议会，而非宪法法院或选举委员会，瑞士本身也没有宪法法院。默克利说，出于政治考量、公众压力等多方面原因，“议会往往宁愿从宽把握，让动议通过审查”。而且，这类决定没有上诉途径：“议会拥有最终决定权。”

边界之争：宣礼塔、布卡罩袍与庇护

不过，审查相对宽松，并不意味着瑞士的制度没有争议。默克利就质疑，这项权力是否应当交给议会。他认为，议会在审查动议时，可能更在意它“在政治上是否可取”，而不是其法律依据是否充分。他说：“动议能否交付投票属于法律问题，因此应当由法院裁定。”

近年来，一些处于规则边缘的案例，也让统一性要求的边界受到考验。2014年的“生态人口”(Ecopop)动议就把限制移民与在国外推广节育措施放在同一项提案中。默克利说：“这个例子很明显，选民完全可能赞成其中一项主张，却不赞成另一项。”(最终，选民以压倒性多数否决了该动议。)右翼瑞士人民党提出的其他动议，则带来了如何兼顾公投决定与国际义务的问题。禁止修建尖塔礼拜堂和布卡罩袍、驱逐外籍罪犯以及限制移民的动议都通过了有效性审查，随后又获得选民通过。这也把难题留给了议会：既要落实这些动议，又要遵守国际协议、尊重国际法所保障的权利。

最近，人民党提出加强边境管控、阻止非法移民入境的新动议，再次引发了这类争论。9月，联邦政府以成本高昂、难以实施为由表示反对，但并未建议认定该动议无效。全国投票预计最迟将于2028年举行，议会将在此之前审议这项动议。左翼绿党打算质疑动议是否符合国际法，但据瑞士塔米迪亚集团(Tamedia)旗下报纸报道，即使在左翼盟友中，绿党也很难争取到足够支持，推动议会将其判为无效。

政治极化与规则变通

最后还要看到，决定动议能否交付投票的规则，本身也存在解释空间。普通公民未必熟悉这些规则，但政治人物往往清楚界限何在，也知道哪些地方可以变通。澳大利亚国立大学的法律学者、政治理论家罗恩·利维(Ron Levy)指出，政治文化因此发挥着关键作用：它不仅影响公投结果，也决定哪些议题能够进入投票程序。他警告，随着全球政治极化加剧，“直接民主的正当运用正在减少，滥用却在增多”。

利维认为，滥用直接民主的情形，并不限于威权统治者操纵或压制公投。在成熟的民主国家，这类问题同样可能出现，尤其是在完全缺乏审查机制的情况下。他说：“例如，魁北克过去举行的独立公投，就曾故意采用误导公众、含混不清的表述。”此后，加拿大在联邦层面引入了公投表述须“清晰”的要求，但在他看来，这项要求依然“笼统模糊，缺乏具体的操作标准”。

谈到自己所在的澳大利亚，利维说，直接民主目前在地方层面更为活跃。但有些地方投票甚至不具备交付表决的基本前提：近年来，少数地区就水力压裂开采油气等根本不属自身职权范围的事项举行了投票。在全国层面，澳大利亚也存在一种常见的疑虑：普通民众“是否有能力、又是否应当参与决定专业性强或容易引发社会分歧的事项”。与此同时，澳大利亚也呈现出与其他地方相似的趋势：推动实行公民动议制度的呼声，主要来自国内“新近崛起的民粹主义运动”。

利维说，澳大利亚这些扩大直接民主的呼声，将来能否转化为实际行动、又会以何种方式落实，目前都难以预料。即使付诸行动，相关规则会从严还是从宽，也尚无定论。归根结底，各国都会根据自身的历史、文化以及其他制度特点，作出不同选择。直接民主没有适用于所有国家的统一模式，规范其运作的规则也是如此。

中国的议案如何提出、表决和通过

在中国共产党领导的人民代表大会制度下，全国人大及其常委会行使国家立法权，以向全国人大提出法律案为例，主席团、全国人大常委会、国务院等法定主体可以提出，1个代表团或30名以上代表也可联名提出；后一类法律案是否列入会议议程，由主席团决定，也可先交有关专门委员会审议、提出意见后再作决定。公众参与的渠道包括草案征求意见：列入全国人大常委会会议议程的法律案，会后原则上公开草案及其起草、修改说明，征求意见时间不少于30日，委员长会议另有决定的除外。政协提案则是通过政治协商渠道提出的书面意见和建议，与人大法律案不同，立案并不意味着成为法律。

法律案列入全国人大会议议程后，由各代表团和有关专门委员会审议，再由宪法和法律委员会统一审议、修改，形成交付表决的文本。根据宪法第64条，法律和其他议案须经全国人大全体代表过半数通过；宪法修改须由全国人大常委会或1/5以上全国人大代表提议，并获全体代表2/3以上赞成。 全国人大通过的法律由国家主席签署主席令公布。 例如，2024年3月11日，全国人大以2883票赞成、8票反对、9票弃权通过修订后的《国务院组织法》。 美联社报道指出，这次修法将中国共产党对国务院的领导进一步写入法律。

(编辑：Benjamin von Wyl/ts，编译自英文：中文编辑部/)