Wo Demokratien wie die Schweiz bei Volksabstimmungen die Grenze ziehen

Ein alltäglicher Anblick in der Schweiz: Die Einreichung von mindestens 100'000 Unterschriften, die erforderlich sind, um eine nationale Volksabstimmung zu erzwingen. Keystone / Anthony Anex

Die Regeln darüber, welche Themen zu einer Volksabstimmung kommen können – und in welcher Form – variieren weltweit, aber sie alle offenbaren ähnliche Spannungen im Kern der direkten Demokratie, auch in der Schweiz.

Die Zahl 1937 lässt vermuten, dass Ungarn ein Hotspot der direkten Demokratie ist. Sie markiert die Summe der im Land initiierten Volksabstimmungen und Referenden von 1990 bis 2020 und sollte Ungarn eigentlich zu einem Vorreiter für Bürgerbeteiligung machen.

Doch die meisten dieser Initiativen und Referenden erreichten nicht einmal die erforderliche Anzahl an Unterschriften. Die Behörden stuften 93% von vornherein als ungültig ein.

In der Schweiz hingegen wurden bisher nur vier Volksinitiativen als «unzulässig» oder nicht mit den Regeln für Volksabstimmungen vereinbar zurückgewiesen – das letzte Mal im Jahr 1996.

Was steckt hinter diesem Unterschied? Beide Länder stellen in Europa extreme Beispiele dar: von Ungarns scheinbar restriktivem Ansatz bis zum liberalen der Schweiz – ganz zu schweigen von Ländern, in denen es überhaupt kein Recht auf Volksinitiativen gibt.

Doch die beiden Ansätze werfen auch eine grundlegendere Frage zur Demokratie auf: Wie viel Bürgerbeteiligung ist zu viel – und wer setzt die Grenze?

Regierung nimmt Einfluss

In Ungarn ist der zweite Teil dieser Frage entscheidend, sagt János Mécs, Verfassungsrechtler an der Eötvös-Loránd-Universität in Budapest. Unter der Regierung von Viktor Orbán, die von 2010 bis 2026 an der Macht war, seien Gerichte und die Nationale Wahlkommission politisiert worden.

«Wenn die Regierung hinter einem Referendum stand, waren die Institutionen offen, aber wenn es jemand anderes war, wurden unerfüllbare Forderungen gestellt.»

Eine der Anforderungen – dass Initiativen ihre Auswirkungen klar darlegen müssen – wurde besonders zu «einer sehr dehnbaren Regel, mit der im Grunde alles abgelehnt werden konnte», sagt Mécs.

Ein Beispiel dafür ist ein Referendum aus dem Jahr 2015 gegen die obligatorische Sonntagsschliessung von Geschäften, dessen Annullierung Mécs als «lächerlich» bezeichnet.

«Demokratie bedeutet, über öffentliche Angelegenheiten zu entscheiden. Und wenn die Bürgerinnen und Bürger nicht entscheiden können, ob Geschäfte sonntags geöffnet sein sollen oder nicht, ist das eine höchst undemokratische Argumentation.»

Angesichts der politischen Veränderungen in Ungarn in den letzten Jahren wurde bei Volksabstimmungen oft mehr mit Fahnen gewunken als tatsächlich abgestimmt. Copyright (C) 2026 Civic Lens / Shutterstock. No Use Without Permission.

Und das Misstrauen sei nicht auf Orbán beschränkt, fügt Mécs hinzu. «Unter vielen ungarischen Verfassungsrechtlern herrscht eine Art Elitarismus, welcher der direkten Demokratie und Volksabstimmungen skeptisch gegenübersteht», sagt er.

Ob sich dies unter dem neuen Ministerpräsidenten Péter Magyar ändern wird, sei ungewiss, so Mécs – nicht zuletzt, weil es bedeuten würde, ein jahrelanges, wie er es nennt, «gegenseitiges Misstrauen» zwischen Politik und Bevölkerung zu überwinden.

Wie Vertrauen eine Demokratie beeinflussen kann – und wie die Schweiz versucht, es zu erhalten:

Wo liegen die Grenzen?

Es betrifft auch nicht nur Ungarn. Direkte Demokratie ist häufig umstritten; Politiker:innen fürchten, Entscheidungsmacht zu verlieren, Minderheiten befürchten Benachteiligung.

Viele argumentieren mit den negativen Seiten der direkten Demokratie und nennen als Beispiele die Polarisierung nach dem Brexit in Grossbritannien oder die Vorliebe rechtsextremer Parteien für direkte Abstimmungen.

Auch in der Schweiz fragen sich manche, ob es ein Zuviel an direkter Demokratie gibt – sei es in Form von «extremen» oder wiederholten Abstimmungen zu ähnlichen ThemenExterner Link.

Doch wo liegt die Grenze? Zulässigkeitsregeln versuchen, hier einen Rahmen zu schaffen – doch sie variieren stark. Neben offiziellen Bestimmungen zur Klarheit oder zur Frage, ob Initiativen die Verfassung oder nur Gesetze ändern dürfen, stellt sich die Frage, worüber überhaupt abgestimmt werden darf.

In manchen Ländern sind beispielsweise ganze Politikbereiche wie Finanzen oder nationale Sicherheit für das Stimmvolk unantastbarExterner Link, sagt Daniel Moeckli von der Universität Zürich. «Solche Einschränkungen», argumentiert er, «spiegeln ein mangelndes Vertrauen in das Urteilsvermögen der Bevölkerung wider und sind daher schwer zu rechtfertigen.»

In der Schweiz hingegen ist kaum etwas tabu. «Es gab sogar Abstimmungen über die Abschaffung der Armee», sagt Moeckli.

Offiziell stellt die Verfassung drei AnforderungenExterner Link: Initiativen müssen die «Einheit der Form» erfüllen (sie sollten entweder einen allgemeinen Vorschlag oder einen konkreten Gesetzestext darstellen, aber nicht beides) sowie «die Einheit der Materie» (sie dürfen keine unterschiedlichen Politikbereiche kombinieren), ausserdem dürfen sie nicht die «Bestimmungen des Völkerrechts» verletzen, wie das Verbot von Völkermord und Folter.

In der Praxis sind jedoch nur vier Initiativen an dieser Prüfung gescheitertExterner Link: Drei wurden als widersprüchlich eingestuft, darunter ein Vorschlag zur Umverteilung von Geldern vom Militär zur Friedensförderung; ein Asylvorschlag von 1996 wurde als unvereinbar mit dem internationalen Non-Refoulement-PrinzipExterner Link befunden, das die Rückführung von Flüchtlingen in Länder verbietet, in denen ihnen Verfolgung droht.

Das sind die Regeln und Praktiken, die der Europarat für eine ordnungsgemäss durchgeführte Volksabstimmung als notwendig erachtet:

Warum scheitern so wenige Initiativen? Es liegt nicht nur an den vergleichsweise wenigen Hürden, sagt Moeckli. Hinzu kommt, dass die Zulässigkeit in der Schweiz erst geprüft wird, nachdem ein Vorschlag die erforderlichen 100’000 gültigen Unterschriften gesammelt hat.

In vielen anderen Ländern finden Konsistenzprüfungen – wenn auch nicht immer auf Vereinbarkeit mit internationalem Recht – bereits im Vorfeld statt. Dies erhöht den politischen Druck auf die Behörden.

«Es ist schwierig, etwas für ungültig zu erklären, das bereits so breite Unterstützung in der Bevölkerung geniesst», sagt Moeckli. Und da die meisten Schweizer Initiativen ohnehin von politischen Parteien ausgehen, ist es wahrscheinlicher, dass ihre Texte im Vorfeld von Jurist:innen geprüft wurden.

Ein weiterer entscheidender Faktor ist die Frage, wer die Entscheidung trifft. In der Schweiz entscheidet das Parlament, nicht etwa ein Verfassungsgericht (das es nicht gibt) oder eine Wahlkommission.

Aus verschiedenen Gründen, darunter politische Erwägungen und öffentlicher Druck, «neigt das Parlament dazu, eher auf der liberalen Seite zu irren und Dinge durchzulassen», so Moeckli. Und es gibt keine Möglichkeit, Berufung einzulegen: «Es hat das letzte Wort.»

Grenzfälle: Minarette, Burkas, Asyl

Doch auch wenn es vielleicht toleranter ist als anderswo, wird das Schweizer System der Zulässigkeitsprüfung dennoch diskutiert. Moeckli hinterfragt die Rolle des Parlaments und argumentiert, dass dieses sich mitunter mehr für die «politische Wünschbarkeit» einer Initiative interessiere als für deren Stichhaltigkeit.

«Die Zulässigkeit ist eine rechtliche Frage und sollte als solche von einem Gericht entschieden werden», sagt er.

Grenzfälle haben in den letzten Jahren auch die Grenzen der Konsistenz auf die Probe gestellt. Die «Ecopop»-Initiative von 2014Externer Link verband einen Vorschlag zur Eindämmung der Zuwanderung mit der Förderung von Geburtenkontrolle im Ausland – «ein eklatantes Beispiel dafür, dass die Stimmberechtigten das eine befürworten könnten, das andere aber nicht», so Moeckli. Letztendlich wurde die Initiative an der Urne mit grosser Mehrheit abgelehnt.

Andere Vorschläge der rechtskonservativen Schweizerischen Volkspartei (SVP) warfen Fragen zu internationalen Verpflichtungen auf: Initiativen zum Verbot von MinarettenExterner Link und BurkasExterner Link, zur Ausschaffung ausländischer Straftäter:innenExterner Link oder zur Eindämmung der ZuwanderungExterner Link wurden allesamt als zulässig erachtet und von den Stimmberechtigten angenommen, sodass es nun dem Parlament obliegt, sie unter Einhaltung internationalen Rechts und von Abkommen umzusetzen.

In jüngerer Zeit wurden solche Debatten durch eine Initiative der SVP zur Verschärfung der Grenzkontrollen und zur Zurückweisung illegaler Migrant:innenExterner Link neu entfacht.

Im September lehnte die Regierung diesen Vorschlag mit der Begründung ab, er sei zu teuer und unpraktisch, ging jedoch nicht so weit, eine Unzulässigkeitserklärung zu empfehlen.

Im Parlament, das die Frage vor einer voraussichtlich bis 2028 stattfindenden Volksabstimmung erörtern wird, plant die Grüne Partei, die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht infrage zu stellen.

Doch selbst unter ihren Verbündeten im linken Flügel dürfte es ihr schwerfallen, für einen Antrag auf Unzulässigkeit Unterstützung zu gewinnen, wie die Zeitungen von Tamedia berichteten.

Polarisierung und Ausdehnen der Regeln

Da die Zulässigkeitsregeln einen gewissen Interpretationsspielraum lassen, sind sich Politiker:innen – und auch Bürger:innen – ihrer Grenzen oft bewusst und wissen, wie diese ausgereizt werden können.

Die politische Kultur spielt daher eine Schlüsselrolle, nicht nur für den Ausgang von Abstimmungen, sondern auch dafür, was überhaupt zur Abstimmung kommt, so Ron Levy, Jurist und Politikwissenschaftler an der Australian National University. Angesichts der globalen Polarisierung warnt er: «Legitime Anwendungsbereiche der direkten Demokratie nehmen ab, während ihr Missbrauch zunimmt.»

Für Levy beschränkt sich solcher Missbrauch nicht auf Autokrat:innen, die Referenden manipulieren oder unterbinden. Er kann auch in etablierten Demokratien vorkommen, besonders wenn es keinerlei Kontrollmechanismen gibt.

«Die Sezessionsreferenden in Québec beispielsweise waren in der Vergangenheit absichtlich irreführend und verwirrend», sagt er. Zwar sei dort inzwischen eine bundesweite Vorgabe zur «Klarheit» eingeführt worden, diese bleibe aber «eher vage als präzise».

In seinem Land sei die direkte Demokratie derzeit auf lokaler Ebene deutlich ausgeprägter, so Levy. Doch selbst dort seien manche Abstimmungen in radikalem Sinne unzulässig: In den letzten Jahren hätten einige Bezirke über Themen abgestimmt, die gar nicht in ihren Zuständigkeitsbereich fielen, wie etwa Fracking.

Auf nationaler Ebene teile Australien die klassische Skepsis, ob die Bevölkerung «bei technischen oder gesellschaftlich kontroversen Fragen ein Mitspracherecht haben kann oder sollte».

Auch hier herrsche die Tendenz, dass Forderungen nach Bürgerinitiativen hauptsächlich von der «neu erstarkten populistischen Bewegung» des Landes kämen.

Levy zufolge ist es schwer vorherzusagen, ob und wie solche Forderungen nach mehr direkter Demokratie in Australien künftig umgesetzt werden – und wenn ja, wie streng oder offen die Regeln für deren Anwendung ausfallen würden.

Letztlich verfolgen alle Länder aufgrund ihrer Geschichte, Kultur und anderer systembedingter Gegebenheiten unterschiedliche Ansätze. Wie die direkte Demokratie im Allgemeinen, sind auch ihre Regeln nicht universell gültig.

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Editiert von Benjamin von Wyl/ts, Übertragung aus dem Englischen: Petra Krimphove/raf