全民都去投票就民主且公正吗？

2024年3月，一位妈妈推着童车来到伯尔尼一处投票点投票。投票日当天很重要，但为了确保公投的公平性，投票前后的阶段也至关重要。 Peter Klaunzer / Keystone

在一张巨大的餐桌前，你拿着菜单询问每一个人想吃什么，这就是公平合理了吗？如果有人不识字怎么办？识字却不知道菜名意味着什么怎么办？判断总是受他人影响又怎么办？民主也是需要条件的，即便是全民公投，也做不到绝对的公平公正。

另外，全民投票不仅仅存在于瑞士这样的民主国家，在半民主、甚至不民主的国家里也有。只要举行公投就能实现公平吗？

瑞士与世界上的专政国家都有着同样热爱全民投票(公投)之心。与被国际社会视为独裁政权的中华人民共和国不同，许多独裁政权会充分利用公投。

“现如今大部分独裁者也开始搞选举了，”Robin Gut说，这让他们披上了合法的民主外衣。然而这些“似是而非”的选举却耗资惊人，且需要很多人配合：例如一个绝不会威胁其统治的反对派，还要有独立的政党系统和候选人。但人一多就意味着不可控的风险。

“发起全民公投可就不同了，公投可以让上述问题均化为乌有。”Gut解释说。他是阿尔高民主中心(ZDA)的政治学家，其研究方向是非民主与半民主国家对于全民公投的利用。

独裁政权为何也需要全民公投？

独裁者钟爱投票，是因为他们可随意决定主题、公投议题以及时间点-这与定期举办的选举是截然不同的。与此同时，投票也会让其政权与政治主张看起来更合法。

独裁者可以突然发起公投，比如说提前几天，借此让所有人措手不及。隶属于欧洲委员会的威尼斯委员会(欧洲法律民主委员会)在其民主化全民投票的《最佳实践准则》(英，以下简称《准则》)外部链接中明确规定：从宣布公投到投票日之间，一个月是形成意见的“绝对最低”标准。

“一场投票是否公平，并不仅仅取决于当天是否可以自由投票，”参与制定该《准则》的法学家Regina Kiener强调说。国家必须关注且保护舆论的自由形成。Kiener认为，这其中包括：投票前双方都能“平等地发声”，并“在公共媒体中”均有机会“恰当地表达自己的意见”。

她认为《准则》可以作为标尺，衡量一个国家是否属于法治民主国家”。

摘自《最佳实践准则》中公平公投的8项标准

核心要点如下：

1. 人民拥有普遍选举权。所有社会群体，尤其是少数群体，必须能够平等地参与投票全过程。
2. 可自由地形成意见，在投票宣传中双方被平等对待。
3. 实行无记名投票。禁止任何形式下的干预与恐吓。
4. 需要有以规则为基础的框架环境。
5. 公投议题必须清晰、中立。
6. 公投的组织与监督机构应中立、独立。
7. 各方的国际及本地观察员，应尽可能地全面监督投票与计票过程。
8. 若出现违规情况，需提供有效的司法维护手段。

但自拿破仑以来，全世界的威权统治者一再拿起全民公投这项武器：例如21世纪时的摩洛哥王室、土耳其总统埃尔多安，还有俄罗斯的普京。观察家们经常批评这类公投其实并不民主。

即便是在民主国家，全民公投也要面对不公的指责。例如在瑞士，经常有人或组织会因投票前的宣传过于一边倒而诉诸法律。

瑞士的直接民主制度究竟是如何运作的？下方视频为你做详细解释：

英国在2016年经历了脱欧公投后，也总有人认为投票结果不公，根本“代表不了民意”。

独裁政权下的公投能带来民主吗？

我们并不能说，民主国家的公投就绝对是公正的；但我们要知道的是，只要是独裁国家的公投，就不可能是公正的。

“非民主国家的公投总会存在这样或那样的问题，”Gut强调。因为公平公投的基础是民主、法治与社会自由。这就需要人民拥有集会、言论和媒体自由，“没有这些作为前提，就不会形成自由的民意。”

自1900年以来，按政体类型划分的每10年全民公投次数 SWI swissinfo.ch

西班牙政治学家Sergio Velasco与Alberto Penadés在研究中指出：由上层主导的全民公投是“独裁者的工具”。但他们也提到，独裁国家的公投有时确实会起到触发民主进程的作用：如1976年当独裁者佛朗哥(Francisco Franco)去世后，一场公投宣告了历经数十载独裁统治后，西班牙正在向民主过渡。还有最著名的例子：1988年尽管智利的大独裁家皮诺切特(Augusto Pinochet)多年来血腥镇压反对派，但多数选民依然勇敢地选择投票结束其统治。

然而Velasco和Penadés所提及的这类威权体系下的“制度性自杀”只是例外。他们得出的结论是：得益于全民公投，独裁者会更长久地把持权力。公投过后他们面临的来自权力机构内部的反对声音会有所减少，而反对派的动员力量也会被削弱。

“优等生”爱尔兰和“差生”意大利

若想实现公平的全民公投，那么各方从一开始就要清楚明了地知晓游戏规则。无论是支持者还是反对者都必须充分信赖这一法治国家-并对投票程序首肯。

“投票必须依照规则进行，这很重要：宪法或法律必须明确写明具体流程。”瑞士在这方面的“规制相对完善”，但在国际上这样的例子可并非比比皆是，即使是在民主国家。

Gut对于不具备法律约束力的公投持批判态度。“当我作为公民去投票时，必须能够相信，这一票是有作用的，”他说。如果“咨询”型公投的结果不合政治家的心意，那他们可以干脆无视；如果符合心意，那他们就会把它当作注解，用以支持早就拟好的计划。这两种无论是哪种情况，都不符合全民公投的本意。

Gut将爱尔兰的公投视为经典：那里的公民议会会首先对堕胎合法化等敏感议题进行深入研究，讨论之后再给出公开建议，然后才让所有爱尔兰公民进行投票。他对意大利的看法则更为批判：那里的公投结果若想生效，需满足很高的参与率门槛。但宪法公投不在此列，例如2026年3月即将举行的公投。这种公投不设此类门槛。但其他类公投则只在极少数情况下发挥作用。

此外公投结束后，人们永远无法弄清，许多公民待在家里不去投票到底是为什么：是表示反对，还是根本不感兴趣？(编者注：意大利公投要求境内选民必须现场投票)

国际法

瑞士的全民公投不得违反具有强制力的国际法。因为这可能会导致多数人通过投票剥夺少数群体的权利。比如说“人们不能通过投票引入奴隶制，”Gut表示。但瑞士在实施公民投票决定时，有时会与国际法形成冲突。虽然瑞士议会会对提案文本进行审查，但Gut表示，“瑞士的投票议题还是想怎样就怎样”。所以瑞士的政治家们有时难以把公民投票决议付诸实施，例如宣礼塔禁令和取消追诉时效提案，都是典型的例子。

在Gut看来，即便是民主国家，很多政客也会认为全民公投太麻烦，因为这会让他们的工作变复杂。而一场公投要作到公平，必然要求政界能够不折不扣地执行决议。

在民主国家全民公投与代议制政治绝对不是相对立的。哥本哈根大学助理教授Alice el-Wakil指出，公投、公民动议与政府和议会的工作长期相互影响，“很明显，在民主国家里，没有任何一个机构能够总享有‘最终决定权’”，el-Wakil解释道，“决定会被作出，但讨论永远不会停止”。

投票日的结束，往往意味着下一步的开始。因此必须让所有人都有参与的机会。民主是一种过程。

(编辑：Balz Rigendinger，编译自德语：宋婷/gj)

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