Qui décide si des objets peuvent être soumis au vote en Suisse?

Une scène courante en Suisse: la remise des 100'000 signatures nécessaires pour imposer un référendum national. Keystone / Anthony Anex

Les règles varient d’un pays à l’autre pour savoir sous quelle forme une votation populaire peut avoir lieu et si celle-ci est légitime. Cet encadrement reflète aussi les tensions liées à l’exercice de la démocratie directe, y compris en Suisse.

Avec ses 1937 initiatives et référendums lancés entre 1990 et 2020, la Hongrie pourrait passer pour un parangon de démocratie directe et la championne de la participation citoyenne. Mais il y a un hic. La plupart des textes n’ont jamais recueilli le nombre de signatures requis et les autorités ont invalidé 93% des textes dès le départ.   

Par contraste, seules quatre initiatives populaires ont été classées sans suite en Suisse pour cause d’«irrecevabilité», jugées non conformes aux règles qui sous-tendent l’organisation d’un vote populaire. La dernière non-entrée en matière remonte à 1996.

Pourquoi une telle différence entre ces deux cas extrêmes en Europe? Entre l’approche apparemment restrictive de la Hongrie et plus libérale pratiquée en Suisse, sans parler de pays où le droit d’initiative n’existe simplement pas? Les deux approches soulèvent une question fondamentale à propos de la démocratie directe: à partir de quand l’implication des citoyens est-elle jugée excessive? Et à qui revient le droit de fixer la limite?

Des règles favorables aux autorités

Pour la Hongrie, la seconde partie de la question est cruciale, relève János Mécs, expert en droit constitutionnel à l’Université Eötvös Loránd à Budapest. Sous le règne du Premier ministre Viktor Orbán (2010-2026), les tribunaux et la Commission électorale nationale ont été politisés, dit-il à Swissinfo. «Si le gouvernement était à la base d’un référendum, les autorités étaient indulgentes. Si une autre organisation ou personne tierce en lançait un, l’État imposait des exigences qui étaient impossibles à satisfaire».

Parmi celles-ci, le fait que ces initiatives devaient préciser clairement leur implication. «Une règle devenue très élastique et qui permettait de rejeter pratiquement n’importe quoi», poursuit János Mécs. Par exemple, un référendum a été annulé en 2015 qui demandait la fermeture obligatoire des magasins le dimanche, une invalidation que l’expert qualifie de «ridicule». «La démocratie consiste à se prononcer sur les affaires publiques. Si la population elle-même ne peut pas décider si les magasins peuvent rester ouverts le dimanche, ce raisonnement est très antidémocratique», déplore-t-il.

Au milieu des bouleversements politiques qu’a connus la Hongrie ces dernières années, les manifestations de soutien national ont souvent pris le pas sur la participation aux référendums. Copyright (C) 2026 Civic Lens / Shutterstock. No Use Without Permission.

Cette méfiance n’est pas le seul fait de Viktor Orbán. Pour János Mécs, «une forme d’élitisme persiste chez de nombreux constitutionnalistes hongrois toujours sceptiques à l’égard de la démocratie directe et des référendums». Il n’est pas certain que cette situation évolue avec le nouveau Premier ministre Péter Magyar. A entendre János Mécs, des années sont nécessaires pour changer cette tendance qui s’explique, dit-il, «par un manque de confiance réciproque» entre responsables politiques et population.

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Fixer les limites

La Hongrie n’est pas le seul pays concerné. La démocratie directe est souvent source de controverses avec des gouvernants qui redoutent de perdre leur pouvoir de décision et des minorités craignant d’être sous-représentées. Beaucoup y discernent des effets négatifs, tels que la polarisation à l’œuvre en Grande-Bretagne depuis le Brexit et le penchant de partis d’extrême droite pour le référendum. En Suisse, on se demande s’il n’y a pas aussi abus de démocratie directe avec des textes «extrêmes» ou récurrentsLien externe.

Mais à partir de quand peut-on parler d’abus? Les règles sur la recevabilité des textes varient grandement. Outre celles, officielles, qui portent sur la clarté des textes ou sur la question de savoir si des initiatives modifient la Constitution ou des lois, il convient de dire d’abord sur quel objet le peuple peut se prononcer. Des volets entiers, comme les finances et la sécurité intérieure, sont dans des pays soustraitsLien externe au contrôle de la population, explique Daniel Moeckli de l’Université de Zurich. «Ces restrictions reflètent un manque de confiance dans le jugement des citoyens. À ce titre, elles sont difficiles à justifier», dit-il.

Les interdits sont rares en Suisse. «Des votations ont même eu lieu pour demander la suppression de l’armée», rappelle Daniel Moeckli. La Constitution suisse impose trois conditionsLien externe: les initiatives doivent être «cohérentes dans leur forme». C’est-à-dire porter sur une proposition générale ou un texte spécifique de loi, mais pas les deux à la fois. Elles doivent également être «cohérentes dans leur matière» et ne peuvent conglomérer plusieurs dossiers politiques. Enfin, elles doivent respecter «des règles impératives du droit international», lequel bannit génocide ou torture. Dans la pratique, seules quatreLien externe initiatives n’ont pas répondu à ces critères, trois étant jugées incohérentes. Notamment une proposition qui voulait réaffecter des fonds de l’armée pour promouvoir la paix et une autre en 1996 sur l’asile, jugée incompatible avec le principeLien externe international qui interdit le renvoi de réfugiés vers un lieu où ces personnes risquent des persécutions.

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Pourquoi si peu d’échecs en Suisse? Pour Daniel Moeckli, l’absence relative d’obstacles n’explique pas tout. La recevabilité des initiatives n’est examinée en Suisse qu’après la récolte des 100’000 paraphes requis et validés. Dans d’autres pays, les contrôles de cohérence, par exemple sur la compatibilité avec le droit international, ont lieu en amont, générant une pression supplémentaire sur les autorités. «Il est plus difficile en Suisse d’invalider une initiative alors qu’elle bénéficie déjà d’un gros soutien populaire», relève-t-il. Comme la plupart émanent de partis politiques, il y a fort à parier également que ces textes ont été passés préalablement au peigne fin par des juristes.

L’instance décisionnaire constitue un autre facteur clé. En Suisse, c’est le Parlement qui tranche et non une Cour constitutionnelle – il n’y en a pas – ou une commission électorale. Pour des raisons diverses, dont des considérations politiques et la pression populaire, «le Parlement de tendance libérale laisse du jeu», précise Daniel Moeckli. De plus, il n’y a pas de voie de recours. «C’est le Parlement qui a le dernier mot».

Cas limites: minarets, burkas, asile

Malgré un processus plus souple, le système suisse reste toutefois aussi sujet à débat. Daniel Moeckli s’interroge sur le rôle du Parlement qui, dit-il, se préoccupe parfois plus «de la pertinence politique» que du bien-fondé d’initiatives. «La question de leur recevabilité est une question juridique qui doit être tranchée par un tribunal», argue-t-il. 

Ces dernières années, des votations ont joué avec les limites de la cohérence. En 2014, l’initiative «EcopopLien externe» voulait freiner l’immigration tout en prônant la préservation des ressources naturelles. «Un exemple flagrant où le corps électoral peut être favorable à l’une, mais pas à l’autre proposition», décrypte Daniel Moeckli. Finalement, le peuple l’a rejetée à une large majorité. D’autres objets émanant des rangs de l’Union démocratique du centre (UDC / droite conservatrice) ont soulevé des interrogations liées aux obligations de la Suisse en matière de droit international: les initiatives pour bannir les minaretsLien externe et les burkasLien externe, celle pour renvoyer les criminelsLien externe étrangers ou limiter l’immigrationLien externe de masse, jugées recevables, sont passées en votation, laissant au Parlement le soin de les mettre en œuvre en respectant droit et accords internationaux.

Plus récemment, la question s’est à nouveau posée avec l’initiativeLien externe de l’UDC pour renforcer les contrôles aux frontières et refouler les personnes migrantes en situation irrégulière. En septembre, le gouvernement s’est opposé à cette idée jugée coûteuse et irréalisable. Mais il s’est abstenu de dire si le texte pouvait éventuellement être irrecevable. Alors que la question sera débattue au Parlement avant un référendum national agendé probablement d’ici 2028, les Vert-e-s prévoient de remettre en cause la compatibilité de ce texte avec le droit international. Mais ils auront fort à faire pour obtenir le soutien de leurs alliés, avancent déjà plusieurs journaux du groupe Tamedia.

Polarisation et contournement des règles

Les règles concernant la recevabilité de ces textes laissent une marge d’interprétation. Les responsables politiques en sont conscients, à défaut les citoyens, en sachant pertinemment jusqu’où les limites peuvent être repoussées. Pour Ron Levy, avocat et théoricien politique à l’Université nationale australienne à Canberra, la culture politique joue un rôle clé sur l’issue des référendums, mais également sur leur déroulé jusqu’au scrutin. Face à une polarisation rampante à travers le monde, «l’usage légitime de la démocratie directe se réduit tandis que les abus se multiplient», met-il en garde.

Selon lui, ces abus ne sont pas le seul fait d’autocrates qui manipulent ou étouffent des référendums, mais ils peuvent se produire aussi dans des démocraties établies. En particulier lorsqu’un organe de contrôle fait défaut. «Les référendums qui portaient à l’époque sur la sécession du Québec avaient été intentionnellement trompeurs et avaient prêté à confusion», rappelle-t-il. Une exigence de «clarté» au niveau fédéral a depuis été introduite, mais celle-ci reste «vague plutôt que technique», précise-t-il.

En Australie, l’exercice de la démocratie directe est plus dynamique à l’échelle locale. Là aussi, des votations peuvent s’avérer inadmissibles. Des circonscriptions ont organisé ces dernières années des référendums sur des sujets qui ne relèvent pas par exemple, de leur compétence, comme la fracturation hydraulique. Au niveau national, une forme de scepticisme perdure aussi pour savoir si les citoyennes et citoyens lambda «peuvent ou doivent avoir leur mot à dire sur des questions techniques ou socialement controversées», décrit-il. Ron Levy note une autre tendance: les appels répétés en faveur d’initiatives citoyennes venant d’un «mouvement populiste en plein essor». 

Difficile de savoir si et comment ces appels pour plus de démocratie directe seront suivis. Et si les règles appliquées sont strictes ou souples. Tous les pays abordent ces questions différemment selon leur histoire, leur culture et les éléments propres à leur système. Mais ces règles, à l’image de la démocratie directe, ne sont pas universelles.

Relu et vérifié par Benjamin von Wyl / traduit de l’anglais par Alain Meyer / kro