Comment les référendums ont façonné le projet européen

Europe, oui ou non? De nombreux citoyens de l’UE ont leur mot à dire à un moment ou à un autre. Keystone / Bartlomiej Zborowski

La Suisse n’est pas le seul pays qui vote régulièrement sur l’Europe. Ces 50 dernières années, les citoyens de près de 30 pays ont été invités plus de 60 fois à dire oui ou non à «plus» d’Europe. Et parallèlement, une forme de référendum paneuropéen se met en place.

Ce contenu a été publié le 30 août 2020 - 11:00

C’est devenu une habitude: l’affiche du camp anti-européen en vue de la votation sur la libre circulation du 27 septembre ne fait pas dans la dentelle. On y voit un travailleur de bande dessinée, portant une ceinture avec les étoiles de l’UE, de derrière, qui écrase la Suisse en s’asseyant dessus.

Avec ce visuel, les partisans de cette initiative, dite de limitation, entendent montrer les pressions sur le marché suisse de l’emploi, résultant selon eux de l’accord de libre circulation signé avec Bruxelles il y a plus de 20 ans.

Depuis cette époque, différents aspects de l’accord ont été mis en débat, tant par le parlement que par le peuple. Initialement, l’accord avait été approuvé par 67,5% des votants. Mais plusieurs extensions - notamment aux nouveaux États membres d’Europe centrale – ont réuni des majorités populaires plus faibles, de 53 à 59%.

En 2014, une initiative visant à limiter la libre-circulation (dite «contre l’immigration de masse») a été acceptée de justesse, déclenchant une série d’efforts pour adapter le délicat contrat institutionnel entre Bruxelles et Berne – des changements qui ont stimulé le vote à venir du 27 septembre. Ce sera la 12e fois de leur histoire que les Suisses voteront sur une question liée à l’Europe.

«La Suisse est très européenne – et l’Europe est devenue beaucoup plus suisse»

«Aucun autre pays en Europe n’offre autant d’outils et de procédures pour la participation directe des citoyens aux processus de décision que la Suisse», déclare Zoltan Pallinger, professeur de sciences politiques à l’Université Andrassy de Budapest.

Avec des collègues de toute l’Europe, il est un des auteurs d’un rapport complet commandé par la Commission européenne pour évaluer l’utilisation future de la démocratie directe en Europe et sur l’Europe. «Quand il s’agit de l’UE, la Suisse est en fait très européenne – et l’Europe est devenue beaucoup plus suisse», note Zoltan Pallinger, en référence au fait que près de 30 pays ont tenu des votes nationaux sur des questions d’intégration depuis 1972.

Avant l’Union européenne actuelle (qui a reçu son nom en 1993), il y a eu la Communauté européenne du charbon et de l’acier, établie en 1952, devenue Communauté économique européenne en 1957. Les pères fondateurs de ce processus - qui visait à prévenir toute résurgence des conflits ayant débouché sur les deux guerres mondiales - ne souhaitaient pas inclure les citoyens directement dans le processus. Leur projet était dirigé contre les sentiments nationalistes qui avaient conduit à la violence dans le passé – et la plupart des Européens d’après-guerre trouvaient cet objectif très légitime.

Cependant, au début des années 1960, le président français Charles de Gaulle a commencé à comprendre que toute nouvelle intégration au niveau européen aurait besoin de l’aval des citoyens. «L’Europe naîtra le jour où les différents peuples décideront fondamentalement de s’unir. Cela demandera des référendums», dit alors de Gaulle.

Exigé par la constitution – ou simplement approprié

Et en effet, ce sont les Français qui ont organisé le premier référendum national sur l’Europe, le 23 avril 1972. Les Irlandais, les Norvégiens, les Danois et les Suisses se sont également prononcés sur la question européenne cette année-là. Après cette première ouverture de l’Europe à la démocratie directe, de plus en plus de peuples ont commencé à avoir l’occasion de devenir des décideurs.

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«S’agissant de référendums européens, nous avons vu différents types et différentes logiques», explique Fernando Mendez, de l’Université de Zurich, également coauteur du rapport de la Commission européenne. «Nombre de ces scrutins sont exigés par la Constitution - comme en Irlande – alors que d’autres sont simplement appropriés, par exemple quand un pays veut devenir membre».

D’autres processus de vote, déclenchés par une initiative citoyenne ou proposés par un gouvernement sous pression - comme quand le Premier ministre britannique David Cameron a décidé d’organiser un plébiscite consultatif qui a mené au Brexit – «sont beaucoup plus délicats, déclare Fernando Mendez. Les conséquences peuvent déboucher sur diverses interprétations politiques».

Dans l’ensemble, depuis les années 70, environ les deux tiers des référendums nationaux sur l’Europe ont abouti à l’acceptation des étapes d’intégrations proposées.

«Nous avons trouvé au moins trois grands avantages à laisser les citoyens décider sur l’Europe», explique Alois Stutzer, professeur d’économie politique à l’Université de Bâle. «Le projet européen gagne en légitimité, le chemin de l’intégration est conforme aux préférences des gens et les citoyens s’informent sur la question». Sur ce dernier point, ses recherches ont montré qu’un citoyen suisse moyen en sait plus sur certains dossiers européens qu’un membre moyen du parlement fédéral allemand.

Mais comme de nombreux spécialistes des affaires européennes, Alois Stutzer aimerait voir l’instauration d’un référendum paneuropéen. Pour lui, «un tel processus de vote populaire transnational renforcerait clairement l’UE et la rendrait plus apte à faire face aux grands défis mondiaux».

Ou alors, comme l’a noté le correspondant irlandais auprès de l’UE Dan O’Brien, un tel projet pourrait aussi «injecter une dose de drame humain dans la machinerie technocratique de l’intégration européenne».

L’avenir de l’Europe – et de la démocratie directe moderne

Le 62e référendum national sur une question européenne, organisé en Suisse le 27 septembre, arrive à un autre moment clé de l’histoire du continent. Cette année, le bloc des 27 États membres espère en finir avec le douloureux processus du Brexit; il espère également avancer avec la Conférence sur l’avenir de l’Europe, premier processus de révision constitutionnelle depuis la Convention sur l’avenir de l’Europe de 2002-2003.

«Nous voulons encourager la participation active des citoyens à ce processus» a dit Andreja Metelko-Zgombić, secrétaire d’État croate aux affaires européennes lors du lancement de la Conférence cet été. Et pourtant, malgré les raisons tant normatives qu’empiriques qui plaident pour l’usage du référendum dans la politique européenne, de nombreux leaders politiques – principalement dans les camps dominants des sociaux-démocrates et des conservateurs – restent sceptiques lorsqu’il s’agit de partager le pouvoir sur l’Europe avec les électeurs.

Il y a deux décennies, la Convention sur l’avenir de l’Europe - qui était elle-même la conséquence d’un vote populaire, le «non» irlandais au Traité de Nice – a discuté de toute une série d’initiatives et d’outils référendaires à introduire au niveau de l’UE. En fin de compte, la majorité des membres votèrent en faveur de ces réformes, mais le président de la Convention - l’ancien président français Valéry Giscard D’Estaing, gardien des positions des gouvernements des États membres – y opposa son veto.

En lieu et place, Giscard proposa de créer un outil d’initiative citoyenne paneuropéenne, permettant à un million de citoyens d’au moins sept différents pays membres de proposer une nouvelle législation à la Commission européenne. Pour Maja Setäla, professeur de sciences politiques à l’Université de Turku, en Finalnde, c’était «un petit pas vers une démocratie directe transnationale».

Depuis son instauration effective en 2012, près de 100 initiatives citoyennes européennes ont été lancées. Une des premières demandait à la Commission européenne de mettre fin à la libre circulation avec la Suisse. Mais elle a finalement été retirée et ce sont les Suisses eux-mêmes qui se prononceront sur le sujet le 27 septembre.

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