Как Чили «обнуляет» диктатуру и пишет новую конституцию

Чилийцы отмечают свою победу на конституционном референдуме в Сантьяго, Чили, октябрь 2020 года. Keystone / Alberto Valdes

Серия Инклюзивность и демократия, Эпизод 5:

После десятилетий политических конфликтов Чили вступает на путь демократического конституционализма не без оглядки на Швейцарию.

Русскоязычную оригинальную версию материала подготовил Игорь Петров.

Конституция или Основной закон формулирует и закрепляет базовые «правила игры» любого демократического общества. Поэтому очень важно, как и кем написана Конституция, кем и как она утверждена. Недавно поправки в конституцию были внесены в России, и в этом смысле интересно посмотреть, как после десятилетий конфликтов и социальных волнений на путь истинного демократического конституционализма, причем не без оглядки на швейцарский образец, вступает Чили. Опыт этой страны может стать очень поучительным для всего мира без исключения.

День 4 июля давно уже был «красным днём» мирового политического календаря, ведь именно в этот день «День независимости» отмечают Соединенные Штаты Америки, ведущая демократия мира. Однако в 2021 году с этой датой оказалось связана и новая важная веха в истории мировой демократии: в этот день в 10 часов утра в здании Национального конгресса в Сантьяго, столице Чили, состоялась Инаугурационная сессия Учредительного собрания, задача которого состоит в разработке и утверждении новой национальной конституции. По словам президента Чили Себастьяна Пиньеры (Sebastian Piñera), работа Собрания будет длиться девять месяцев с возможностью продления ещё на три. 

Это событие, «несомненно, станет исторической вехой, потому что мы впервые в нашей истории будем писать новую конституцию демократическим путём при участии всех наших граждан. Это не только открывает широкие возможности, но и возлагает на нас огромную ответственность», — указал президент. И в самом деле, нынешняя конституция Чили, принятая Аугусто Пиночетом в 1980 году, давно перестала отвечать духу и веяниям времени. Полный пересмотр Основного закона будет произведен Учредительным собранием, избранным непосредственно гражданами страны. Избиратели также будут иметь возможность сказать свое последнее слово по новой конституции в конце всего процесса ее пересмотра. 

Исторически сложилось так, что большинство конституций возникало в особых исторических, то есть весьма конфликтных, условиях. А ведь то, как и в каком режиме управляется данная страна, в немалой степени определяется именно ее конституцией. Идет ли речь о деколонизации, о военных переворотах или, наоборот, о переходе к демократии от диктатуры, как это было на постсоветском пространстве после распада СССР, в каждом из этих контекстов новый основной закон возникает порой спонтанно и без системно разработанной технологии привлечения к процессу законотворчества широких народных масс. 

Разработка же новых или полный пересмотр старых конституций в рамках сложившихся и укрепившихся демократических условий на сегодняшний день является, как ни странно, довольно редким явлением. В рамках недавно завершенного историко-социологического исследования политолог из Сантьяго Габриэль Негретто (Gabriel Negretto) пришел к выводу о том, что в период с 1900 по 2015 гг. мирно и системно национальные конституции пересматривались всего несколько раз в некоторых немногочисленных странах. Одним из таких примеров является полный пересмотр федеральной конституция Швейцарии в 1990-х годах. 

Швейцарский опыт партиципативной демократии

Будучи уже вторым таким пересмотром за всю новейшую историю страны (первый произошел в 1874 году), он стал примером того, как надо по-настоящему демократически и при участии всего народа менять основной закон. Демократичность и инклюзивность — это как раз те принципы, на основе которых Чили намерена сейчас создать для себя новую конституцию. Учитывая важность принципа конституционной правовой государственности для демократии, а также учитывая тот факт, что люди во всем мире все в меньшей степени довольны тем, как функционируют их национальные демократии, остается только с удивлением спрашивать себя: почему упорядоченные и мирные пересмотры национальных конституций происходят так редко?

В самом деле, недостатка в призывах к реформам, включая конституционные реформы, сейчас нет, во многих национальных конституциях изначально встроены жесткие нормы и правила, которые делают какие-то кардинальные изменения практически невозможными. Как мы уже указывали, есть тут и исключения, и как раз Швейцария — одно из таких исключений. Пересмотр конституции и внесение в нее поправок стали здесь перманентным процессом, который проходит каждые четыре месяца на референдумах: редко когда на ежеквартальное голосование тут не выносятся какие-либо частичные поправки или дополнения в Основной закон. Но при этом в Швейцарии граждане имеют еще и право напрямую инициировать и полный пересмотр федеральной конституции. 

Предложить такой пересмотр здесь могут, согласно Ст. 138 Федеральной КонституцииВнешняя ссылка, всего 2% лиц от общего числа граждан страны, имеющих право голоса. И если такая инициатива получает народное «добро» на референдуме, то тогда в стране не только начинает создаваться новая конституция, но еще и сразу проводятся новые выборы в парламент (депутаты напрямую избираются народом) и в правительство, Федеральный совет (избирается депутатами обеих, большой и малой, палат парламента на их общем заседании). 

В итоге проект полностью обновленной конституции должен быть вновь одобрен избирателями на референдуме. Возможность запустить процесс разработки новой конституции по инициативе граждан аналогичным образом предусмотрен во многих штатах США. И если референдумы по спущенным сверху дополнениям и поправкам к конституции в мире распространены довольно широко, то право самим инициировать такого рода поправки снизу вверх своим гражданам предоставляют очень немногие государства. Швейцария — одна из таких немногих стран. 

Собственный демократический путь Чили

В ныне действующей конституции Чили нет какой-либо статьи, предусматривающей и определяющей условия полного пересмотра текста основного закона. Решение избрать Учредительное собрание и начать разработку новой конституции было, скорее, политическим соглашением, неким «общественным договором», «подписанным» 25 октября 2020 года, когда более 78% чилийских избирателей на референдуме одобрили предложение Конституционного комитета чилийского парламента полностью переписать конституцию страны. 

Вторым вопросом того референдума было предложение провести прямые выборы в Учредительное конституционное собрание, в рамках которых были бы в равной степени представлены как женщины, так и мужчины, а кроме того было бы гарантировано адекватное представительство коренных народов. В середине мая 2021 года чилийцы избрали 155 депутатов Учредительного собрания. Свои кандидатуры выдвинули на эти выборы более чем 1 300 кандидатов. 

Проголосовав и подтвердив свою волю к преодолению сложившегося в стране «статус-кво», граждане отдали политическим партиям как справа, так и слева меньшинство голосов, так что теперь ни правые, ни левые силы не смогут наложить свое вето на итоги работы Собрания, в структуре которого будут доминировать независимые кандидаты не от партий, но напрямую от граждан. Таким образом, граждане Чили дали ему четкий наказ: «Обнулите наши старые насквозь прогнившие политические традиции и сделайте нашу демократию снова демократической». В мировой истории такого рода попытки «начать все с чистого листа» встречаются часто, но лишь в редких случаях они были по-настоящему успешными.

Учиться на ошибках Исландии и Венесуэлы

Если обратиться к опыту новейшей истории, то обращает на себя процесс полного пересмотра конституции Исландии, который был запущен по требованию населения и по инициативе правительства после финансового кризиса десять лет назад. Хотя весь этот пересмотр и опирался на широкое участие населения и хотя он привел в 2012 году даже к проведению референдума, парламентское большинство в итоге просто проигнорировало результаты народного голосования. Попытка принять всего лишь одну конкретную поправку к конституции провалилась буквально несколько дней назад.

Такие проблемы часто возникают из-за отсутствия реальной обратной связи между низовыми общественными движениями, выступающими за перемены, и традиционным партийно-политическим истеблишментом, опасающимся потерять «контроль над ситуацией». А потом острая фаза кризиса заканчивается, политические процессы возвращаются к своей рутинной норме, и сами граждане постепенно утрачивают возможность и желание участвовать в политике. Риск такого развития событий еще более значителен в рамках вождистских президентских систем правления, таких как в Венесуэле. Здесь нередко проявляются конфликты между верховенством закона и волей народа. 

В Венесуэле в 1989 году к власти пришел Уго Чавес и сразу пообещал изменить конституцию, что уже давно было тогда важнейшим требованием гражданского общества. У него не было большинства в парламенте, а действующая конституция 1961 года не позволяла созывать Учредительное собрание с целью пересмотра текста основного закона. Поэтому уже в день своей инаугурации новый президент подписал указ, предписывающий провести референдум, чтобы устранить «юридические препятствия» на пути принятия новой конституции.

Новый «День независимости»

Чилийские политические круги, выступавшие против пересмотра национальной конституции (традиционные СМИ и правые партии), предупреждают, что после конституционной реформы Чили пойдет по катастрофическому пути Венесуэлы. Но они ошибаются. Если в Венесуэле правящая партия десятилетиями контролировала весь конституционный процесс, получив более 90% мест в Учредительном конституционном собрании, то в Чили в результате выборов был создан конституционный орган, носящий плюралистический характер. Ни одна партия и ни одно движение не имеет в нем квалифицированного большинства, а значит, и права вето. Ни о какой «Чилисуэле» и речи быть не может!

Кроме того, пересмотр конституции в Чили был требованием народа, а не предложением правительства. Политическая элита долгое время отмалчивалась, но в итоге она согласилась с проектом полного пересмотра основного закона, находясь под впечатлением от волны общественного недовольства, прокатившейся в конце 2019 года в связи с внезапным повышением тарифов на услуги общественного транспорта. С началом работы чилийского Конституционного собрания в прошедшее воскресенье 4 июля мы получили не только новый «День независимости», но, возможно, оказались свидетелями того, как на глобальном Юге была заново изобретена современная демократия.

Серия Инклюзивность и демократия

• Эпизод 1: 1. Должны ли иностранцы иметь право голоса в Швейцарии
• Эпизод 2: 2. В Цюрихе хотят усилить политические права иностранцев
• Эпизод 3: 3. «Новая метла» мэра швейцарского курорта Санкт-Мориц!
• Эпизод 4: 4. Больше прав для иностранцев в Швейцарии, меньше – для швейцарцев за рубежом
• Эпизод 5: 5. Как Чили «обнуляет» диктатуру и пишет новую конституцию
• Эпизод 6: 6. Предоставление гражданства: строгая Швейцария упускает шансы
• Эпизод 7: 7. Политическая инклюзивность – мирное «оружие» демократии против кризисов и войн
• Эпизод 8: 8. Движение Mitenand и проблема социальной интеграции мигрантов в Швейцарии
• Эпизод 9: 9. Что должно быть сначала: право голоса или гражданство?
• Эпизод 10: 10. Мастеровые швейцарской демократии
• Эпизод 11: 11. Швейцарская политическая нация и ее нежеланные дети
• Эпизод 12: 12. Орел или решка: станет ли от этого швейцарская демократия лучше?
• Эпизод 13: 13. Как Швейцария решает проблему политических прав инвалидов
• Эпизод 14: 14. Швейцарский «бэби-гейт» и перспективы «любительского» парламентаризма
• Эпизод 15: 15. Почему в Швейцарии нет своей Санны Марин?
• Эпизод 16: 16. Детский парламент города Люцерн: школа гражданского взросления