联合国在中东还“有用”吗？
今年1月，在美国、埃及和卡塔尔的共同斡旋下，哈马斯与以色列达成了一项为期两个月的脆弱停火协议，目标是分三个阶段结束战争。尽管联合国在中东地区历来扮演着和平调解的关键角色，但此次联合国却并未参与相关进程。联合国为何缺席关键停火谈判？它是否还在中东发挥实质影响力？
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时事通讯：瑞士媒体里的中国
这场战争始于19个月前，当时巴勒斯坦武装组织哈马斯对以色列发动突袭，成为冲突的导火索。如今，战火仍无结束迹象。分析人士和观察家指出，联合国本应能够发挥更大作用，比如推动政治解决方案、派遣维和部队、分发人道主义援助物资，以及支持具有法律约束力的国际裁决等。
然而，联合国在中东谈判进程中正日益被边缘化，这些谈判如今主要通过双边渠道、绕开多边体系进行。而这种现象背后，是以色列对联合国日益加深的不信任。
“历史上，联合国一直参与中东冲突的解决。”日内瓦安全政策中心(GCSP)研究员、前法国外交官马克·菲诺(Marc Finaud)指出。
1947年，联合国大会决定将巴勒斯坦领土划分为一个阿拉伯国家和一个犹太国家，为以色列独立提供了合法性。“对联合国而言，巴以分治是解决中东冲突的基础，”菲诺说。
此后，联合国参与了所有主要的解决冲突、建立和平的努力：或通过安理会决议，或依靠其驻地机构的行动。这在一定程度上有效，具体效果取决于安理会主要地缘政治大国的态度- 也就是美国、中国与俄罗斯是否予以支持。
以色列与联合国：日益加深的不信任
1967年六日战争后，以色列占领了约旦河西岸、加沙地带和东耶路撒冷，联合国安理会随即通过了第一项重大决议，为通过政治和法律手段解决冲突奠定了基础。
“该决议中最核心的原则，是‘通过战争手段获取领土不可接受’，”菲诺指出，“这种行为与《联合国宪章》的精神相悖。”
当时之所以能顺利推动多边解决方案，是因为联合国安理会五个常任理事国中没有国家行使否决权。尽管正处冷战时期，但常任理事国之间达成了某种共识，菲诺指出：“这在当时增强了联合国的地位。”
自那以后，联合国成员国在众多决议中呼吁以色列结束占领、停止建设定居点，并提醒以色列履行其国际法义务。许多联合国独立专家发布的报告也指出，以色列存在严重侵犯人权的行为，包括任意逮捕、酷刑、非法杀戮和集体惩罚。
以色列在被指控违反国际法和国际人道法时，常常以“国家安全”与“自卫权”为由为自身辩护。据菲诺称，以色列已对联合国失去信任，因为联合国大会多次表态支持“两国方案”。
如今，这种不信任已从政治层面扩展至联合国人道主义组织。自加沙战争爆发以来，以色列就不再允许这些组织自由进出开展工作。自3月2日至5月19日，以色列全面封锁了所有对加沙的人道援助通道，此举引发联合国以及法国、英国等国家的强烈谴责。
在3月初举行的阿拉伯国家联盟峰会上，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(Antonio Guterres)再次强调，人道主义援助的运送“不是可以讨价还价的事”。根据国际人道主义法，阻止人道援助构成战争罪。以色列声称哈马斯囤积援助物资，但哈马斯予以否认。
“当前以色列政府并不愿意配合联合国主导的冲突解决进程，”挪威难民理事会秘书长、前联合国人道主义事务副秘书长扬·埃格兰德(Jan Egeland)在接受瑞士资讯采访时表示。
自3月18日以色列单方面打破停火协议后，以色列总理本杰明·内塔尼亚胡(Benjamin Netanyahu)便加大了对加沙的军事打击，并扬言要“全面接管”这片地区，以彻底击败哈马斯。
与此同时，以色列开始推动人道援助“去联合国化”：将过去主要由联合国近东救济工程处(UNRWA)承担的援助运输与管理工作私有化。自去年10月底起，以色列已禁止近东救济工程处在被占领的巴勒斯坦领土上开展任何行动。
双边谈判占上风
“以色列和美国这两个最具影响力的相关方，都不愿与联合国展开合作。”日内瓦国际关系及发展高等学院(Geneva Graduate Institute)国际历史与政治学教授西瑞斯·沙耶格(Cyrus Schayegh)表示。
他指出，由唐纳德·特朗普(Donald Trump)领导的现任美国政府对多边主义几乎毫无兴趣。“特朗普认为，国际关系应由各国政府之间的双边谈判主导。”沙耶格补充道。
在埃格兰德看来，联合国的角色将日益局限于担任人道主义事务的协调员，以及为成员国提供规范性指导。他认为，推动和平协议的重任将落在美国、海湾国家以及欧洲国家身上。
但多位专家指出，未来任何可行的和平方案，都离不开联合国的支持和协助实施。“中东冲突的政治解决框架，只能通过联合国安理会的决议加以明确。”菲诺表示。“为此奠定或巩固基础是可能的，比如今年1月联合国安理会和联合国大会对停火协议的支持，就是一个例子。”
埃格兰德还认为，安理会的决议对于赋予潜在和平协议合法性、并为其实施提供制度框架至关重要，但前提是安理会所有成员国达成一致。
联合国秘书长还拥有道义上的影响力，能够通过所谓的“增信措施”(在冲突中帮助各方重建信任的措施)提供支持。“如果联合国受托去推动这类举措，比如交换囚犯、促成人道协议等，它其实可以发挥很大作用,”埃格兰德指出。
他表示，这些举措可能成为迈向“全面且长期延宕的政治解决方案”的第一步。但即使是此类措施也变得越来越难以推行。就在停火协议被打破的第二天，以色列袭击了加沙一处标有清晰联合国标识的设施，造成一名联合国工作人员死亡，另有五人受伤。联合国谴责了此次袭击，并决定从该地区撤出约100名国际员工中的三分之一。
推动国际法发展完善
在法律层面，联合国可以通过多种方式影响冲突结果。与联合国密切合作的国际刑事法院(ICC)于2022年2月俄罗斯对乌克兰发动战争后，曾以战争罪为由对俄罗斯总统弗拉基米尔·普京(Vladimir Putin)发布逮捕令；而针对以色列总理本杰明·内塔尼亚胡，法院则因其在2023年10月至2024年5月间在加沙犯下的战争罪行，于近期也发出了逮捕令。菲诺表示，这表明国际刑事法院在严格执行法律，没有人可以凌驾于法律之上。
2024年7月，联合国最高司法机构- 国际法院(ICJ)在一份咨询意见中裁定，以色列对巴勒斯坦领土的占领是非法的。值得注意的是，该法院还呼吁以色列撤离其在约旦河西岸安置的逾50万名定居者。
“法院正在推动国际法进一步发展完善，”菲诺表示，“国际法院此举重申了联合国大会与安理会此前已经确认的立场。”国际法学家指出，这项裁决意义重大，未来若就中东冲突达成任何解决方案，该裁决都必须被纳入考量。
“国际法院的裁决为将当前局势定性为‘占领’提供了明确的法律依据，因此唯一的解决方案就是撤出武装力量。”他说，“基本原则是，以色列与巴勒斯坦应在各自公认的边界内和平共处。”菲诺所指的边界是1967年确定的那条“绿线”。
不过，以色列总理内塔尼亚胡曾多次表示，他反对巴勒斯坦建国。
(编辑：Imogen Foulkes, vm, livm，编译自英语：瑞士资讯中文部/gj)
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