Что еще ООН в состоянии сделать на Ближнем Востоке?

Том Флетчер (Tom Fletcher), заместитель Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам и координатор экстренной помощи, выступает на заседании Совета Безопасности ООН, посвящённом Газе и ситуации на Ближнем Востоке. Нью-Йорк, 18 марта 2025 года. AFP / Angela Weiss

Организация Объединённых Наций, фактически вытесненная США и Израилем с ключевых позиций в рамках ближневосточного урегулирования, сегодня имеет крайне ограниченные возможности. Однако ни одно долгосрочное решение конфликта невозможно без её участия: таково мнение экспертов.

В январе 2025 года при посредничестве США, Египта и Катара между ХАМАС и Израилем было достигнуто хрупкое двухмесячное перемирие. Соглашение предусматривало прекращение войны поэтапно, в три стадии. При этом ООН, ранее игравшая ведущую роль в мирных переговорах в регионе, участия в этом процессе не принимала. Война между ХАМАС и Израилем, начавшаяся после нападения палестинской вооружённой группировки на Израиль, все ещё не демонстрирует никаких признаков скорого окончания.

Аналитики и наблюдатели считают, что ООН могла бы сыграть более активную роль в поиске выхода из конфликта. Почему? Эта организация обладает мандатом на поддержку политических решений, миротворческих операций, распределения гуманитарной помощи и исполнения обязательных норм международного права.

Однако ООН всё чаще оказывается на обочине переговоров, в частности, в рамках ближневосточного урегулирования. Консультации в этом формате теперь нередко проходят на двусторонней основе вне рамок многостороннего механизма урегулирования. «Это связано, в частности, с растущим недоверием Израиля к ООН, при том, что исторически ООН всегда играла в ближневосточном урегулировании ведущую роль». 

Таково мнение Марка Фино (Marc FinaudВнешняя ссылка), эксперта Женевского центра политики безопасности (GCSP) и бывшего французского дипломата. В 1947 году Генеральная Ассамблея ООН приняла решение о разделе Палестины на еврейское и арабское государства, что позволило Израилю на законных основаниях провозгласить свою независимость. «Раздел Палестины стал для ООН основой будущего решения ближневосточного вопроса», — говорит Марк Фино. С тех пор ООН принимала участие во всех значимых попытках урегулирования, будь то резолюции СБ или ГА ООН или деятельность агентств ООН на местах. Эффективность этих усилий зависела, в частности, от поддержки со стороны постоянных членов Совета Безопасности — СССР/России, США, Китая.

Израиль и ООН: растущее взаимное недоверие

Первую ключевую резолюцию по конфликту Совет Безопасности ООН принял после Шестидневной войны 1967 года, когда Израиль оккупировал Западный берег реки Иордан, сектор Газа и Восточный Иерусалим. Документ заложил правовую и политическую основу для ближневосточного урегулирования. «Главным принципом, зафиксированным в резолюции, была недопустимость приобретения территорий в результате войны», — подчеркивает Марк Фино, добавляя, что это положение вытекает и из Устава ООН.

Районы, занятые Израилем в ходе Шестидневной войны. Kai Reusser / swissinfo.ch

Но тогда многосторонний подход к урегулированию был возможен, поскольку ни один из постоянных членов Совбеза не пользовался в этом контексте своим правом вето. Несмотря на холодную войну, среди великих держав существовал своего рода консенсус. «Это усиливало позиции ООН», — поясняет Марк Фино. В многочисленных резолюциях ООН призывала Израиль прекратить оккупацию, остановить строительство поселений и напоминала о его обязательствах в рамках международного права. В отчётах независимых экспертов Израиль неоднократно обвинялся в нарушениях прав человека, включая произвольные аресты, пытки, внесудебные казни и коллективные наказания.

Читайте также:

Израиль, в свою очередь, ссылался на необходимость обеспечения безопасности и право на самооборону. По словам Марка Фино, Израиль больше не доверяет ООН, поскольку Генассамблея систематически выступает за создание палестинского государства. Это недоверие распространилось и на гуманитарные Агентства ООН, которым с начала войны в Газе Израиль ограничил свободу действий. С 2 марта по 19 мая 2025 года Израиль полностью заблокировал ввоз гуманитарной помощи в сектор, что вызвало резкую критику со стороны ООН и таких стран, как Франция и Великобритания.

На саммите Лиги арабских государств в начале марта 2025 года Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш вновь подчеркнул, что доставка гуманитарной помощи не может быть предметом торга, при том, что отказ в гуманитарной помощи приравнивается к военному преступлению в соответствии с нормами международного гуманитарного права (МГП). Израиль указывает на то, что ХАМАС присваивает себе эту помощь. Сама группировка это, разумеется, отрицает. «Нынешнее израильское правительство само не заинтересовано в посредничестве ООН», — отметил в интервью SWI swissinfo.ch Ян Эгеланд (Jan EgelandВнешняя ссылка), генеральный секретарь Норвежского совета по делам беженцев и бывший заместитель Генсека ООН по гуманитарным вопросам.

План раздела Палестины от 1947 года: историческая карта, предусматривавшая создание еврейского и арабского государств. Это был поворотный момент в истории Ближнего Востока. Kai Reusser / swissinfo.ch

С момента выхода Израиля из перемирия 18 марта 2025 года Биньямин Нетаньяху усилил военные операции в Газе, заявив о намерении установить контроль над всем сектором и окончательно ликвидировать ХАМАС. Израиль начал переход к приватизации гуманитарной помощи, которую до недавнего времени координировало Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам (UNRWA). Израиль запретил ему работать на оккупированных палестинских территориях в конце октября 2024 года. «Две наиболее влиятельные стороны, Израиль и США, не хотят взаимодействовать с ООН», — считает Сайрус Шайег (Cyrus SchayeghВнешняя ссылка), профессор Женевского института международных отношений (Geneva Graduate Institute).

По его словам, администрация США во главе с Дональдом Трампом демонстрирует явное пренебрежение к многостороннему подходу в дипломатии. «Трамп убеждён, что международные отношения должны строиться на двусторонних переговорах между правительствами», — поясняет эксперт. По мнению Яна Эгеланда, роль ООН может окончательно свестись лишь к функции координатора гуманитарной помощи и нормативного ориентира для государств-членов ООН.

Переговоры и мирные соглашения на Ближнем Востоке, скорее всего, будут формироваться при участии США, стран Персидского залива и европейских государств. Однако, как подчеркивают эксперты, любое устойчивое соглашение в этом регионе мира требует участия ООН. «Политическая рамка урегулирования ближневосточного конфликта может быть определена только резолюцией Совета Безопасности ООН, — считает Марк Фино. — Её можно заранее подготовить, как это произошло в январе, когда Совбез и Генассамблея поддержали перемирие».

Основа легитимности

Ян Эгеланд также отмечает, что только резолюции Совета Безопасности придают легитимность возможным соглашениям и создают юридические условия для их реализации — при условии консенсуса между всеми участниками процесса. Генеральный секретарь ООН, по его словам, обладает также моральным авторитетом и может содействовать мерам по укреплению доверия между сторонами, — например организации обмена пленными и гуманитарным договорённостям. «ООН может многое сделать, если ей поручат продвигать меры по восстановлению доверия», — говорит Ян Эгеланд.

По его мнению, такие шаги могли бы стать первым этапом на пути к «всеобъемлющему и давно назревшему политическому решению». Однако даже эти меры становятся всё менее реалистичными. Уже на следующий день после срыва перемирия Израиль нанёс удар по обозначенному зданию ООН в Газе, в результате чего погиб один сотрудник организации и ещё пятеро получили ранения. После этого инцидента ООН приняла решение отозвать треть из примерно 100 международных сотрудников из региона. В правовом плане у ООН всё ещё остаются некоторые инструменты влияния на ситуацию.

Миссия ООН осматривает территорию крупнейшей клиники Газы «Аш-Шифа», уничтоженной в результате двухнедельного рейда израильской армии. Фото сделано 8 апреля 2024 года в ситуации продолжающегося конфликта между Израилем и палестинским движением ХАМАС. Afp Or Licensors

Международный уголовный суд (МУС), тесно сотрудничающий с ООН, выдал ордера на арест за военные преступления как в отношении президента России Владимира Путина после его вторжения в Украину в феврале 2022 года, так и в отношении премьер-министра Израиля Биньямина Нетаньяху за действия в Газе в период с октября 2023 года по май 2024 года. По мнению Марко Фино, это показывает, что суд служит закону, и что никто не стоит выше права. В июле 2024 года Международный суд ООН (МС ООН) — высшая судебная инстанция ООН, вынес консультативное заключение, согласно которому израильская оккупация палестинских территорий является незаконной. Израиль не согласен с такой трактовкой.

Кстати:

Суд также впервые призвал Израиль эвакуировать более полумиллиона поселенцев с Западного берега. «Суд продолжает развивать международное право», — отмечает Марк Фино. По его словам, МС ООН подтвердил лишь то, что ранее уже признавали Генассамблея и Совет Безопасности. Юристы считают это решение значимым, поскольку оно должно учитываться при любых будущих переговорах в рамках ближневосточного урегулирования.

«Постановление МС ООН даёт юридическую основу для признания текущей ситуации в качестве оккупации. А это означает, что единственно возможное решение — вывод (с оккупированных территорий израильских) вооружённых сил, — говорит Марк Фино. — Только так Израиль и Палестина будут существовать в пределах признанных границ». Он имеет в виду границы 1967 года, известные как «зелёная линия». Однако премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху неоднократно заявлял, что отвергает идею создания палестинского государства.

Каков вывод?

Несмотря на фактическое вытеснение ООН из ключевых дипломатических процессов и усиливающееся недоверие со стороны Израиля и США, эта организация сохраняет юридическую, моральную и гуманитарную актуальность в ближневосточном контексте. ООН остаётся единственной международной структурой, способной:

• придать легитимность будущим соглашениям посредством резолюций Совбеза;
• обеспечить гуманитарную координацию в условиях масштабного кризиса;
• задать правовые рамки будущего урегулирования посредством решений Международного суда;
• выступать моральным арбитром, способным формировать и поддерживать меры доверия между конфликтующими сторонами.

Однако её влияние ограничено: а) отсутствием политической воли ключевых акторов (Израиля и США) к многостороннему взаимодействию и б) приоритетной реализацией альтернативных форматов (двусторонние и региональные переговоры). Таким образом, ООН не может быть заменена на что-то другое, но она нуждается в международной поддержке и в признании её незаменимой роли в плане легитимации и реализации любой устойчивой модели мира на Ближнем Востоке.

Русскоязычная оригинальная версия материала создана, адаптирована и отредактирована русскоязычной редакцией SWI / ип / нк / ап.

Читайте также:

Что пишут швейцарские СМИ о постсоветском пространстве? Читайте свежий обзор!