將瑞士人口上限定為1000萬：說來容易，做來難

瑞士人民黨(SVP/UDC)希望減少移民，以便在2050年前將瑞士人口控制在1000萬以內。該黨認為，目前的人口成長對交通等基礎設施帶來難以承受的壓力(示意圖)。 Keystone / Gaetan Bally

將瑞士人口限制在1000萬：這是瑞士右翼保守黨人民黨(SVP/UDC)相關動議的目標-看似簡單，但落實起來將面臨諸多問題，尤其是其與國際法的相容性，以及在瑞士庇護和家庭團聚法規下真正的操作空間。

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根據瑞士聯邦統計局的基準人口預測，瑞士將在2040年前後達到1,000萬人口。然而，瑞士人民黨認為，人口超過1000萬將對國家基礎設施、醫療系統、學校、電力供應以及社會服務造成過大壓力。該黨發起的、名為「不要1000萬人口的瑞士！」（Pas de Suisse à 10 millions!）動議將於今年6月14日付諸全民公投。動議呼籲將瑞士人口封頂於1000萬的門檻，直至2050年。

從理論上講，上述動議的機制似乎很簡單：設定人口上限並預先採取行動，包括在必要時終止國際條約。但動議提出的工具是否真能有效減少移民？

看似簡單，實則複雜的等式

動議明確指出，如果常住人口在2050年前超過950萬，政府和議會即必須採取措施確保人口不超過1000萬。這些措施必須首先涉及庇護與家庭團聚，同時遵守強制性國際法。

瑞士官方記錄的淨遷入每年平均約7萬人，無疑是人口成長的主要動力。自然增長(即出生與死亡的差額)則越來越低(2024年僅約為+6000人)。

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2025年，瑞士政府共批准31’223份庇護申請。除此之外，每年約有4萬人透過家庭團聚的途徑遷往瑞士。乍看之下，這些數字似乎表明「大幅減少淨遷入是可能的」，但實際操作空間卻很有限。人民黨動議所瞄準的主要槓桿是最難撬動的。

庇護政策可操作空間有限

去年，近四分之三的庇護申請以「被駁回」或「程序終止」而告終，這意味著相關人員原則上必須離開瑞士。在3萬多申請人中，只有7382人獲得庇護(即難民B許可)身份，另有5005人獲暫時收容(F許可)資格。

最終，共有12’387人獲准留在瑞士-尤其鑑於國際法強制性規範中的不驅回原則，他們不能被驅逐。既然瑞士人民黨的動議保證尊重這項國際法，那麼透過庇護政策來限制常住人口似乎很難奏效。

>> 另請參閱瑞士德語電視台SRF數據團隊製作的庇護數據：

瞄準臨時居住許可F證件

一旦人口達到950萬，動議文本希望收緊F居留許可證持有者的居留條件，「不再給予他們任何留置權」。

當被問及如何理解動議這一內容時，瑞士人民黨副主席、國民院議員Céline Amaudruz解釋說：「這一建議的目標是避免’一種本應是臨時或例外的身份實則變成獲得瑞士長期居留常規途徑’的情況。」

但根據資訊資料平台asile.ch專案負責人Elodie Feijoo的說法，從F許可(暫時居留)轉成B(短期居留)許可遠非自動完成：F證持有人必須證明自己已融入社會，經濟獨立，會說一種國家語言，無債務追討記錄，無犯罪記錄，並已在瑞士居住超過5年。

2025年底，共有4萬名F證持有者住在瑞士，其中一半的居住時間超過7年。同年，將近3500名F證持有人獲得B類短期居留許可。

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家庭團聚難收緊

動議另一提議針對家庭團聚。根據瑞士移民事務秘書處提供的數字，2025年約有4萬人透過「家庭團聚」途徑入境瑞士，其中約一半來自與歐盟人員自由流動協議相關人群-即與在瑞士工作的家庭成員團聚的歐盟公民；另一半則是第三國公民。

弗里堡大學歐洲法與瑞士公法教授Astrid Epiney認為，透過限制家庭團聚來減少淨遷入空間很小：「歐盟-瑞士人員自由流動協議賦予家庭團聚權。更何況，限制家庭團聚在某些情況下違反《歐洲人權公約》。」

國際法永遠優先於瑞士法嗎？

當一項動議在全民公投中獲得選民與各州的「雙重多數」後，其文本將被寫入憲法。隨後，聯邦委員會(瑞士政府)和議會必須在兼顧憲法其他條款的前提下執行動議內容-而兩者之間可能有難以調解之處。因此，動議必須與憲法第5條相協調-後者規定，國際法優先於瑞士法。

此外還有一種被稱為「Schubert操作」(la pratique Schubert)的路經，即20世紀70年代確立的一項判例法，它在某些情況下允許聯邦法優先於國際法。但納沙泰爾大學公法教授、前沃州政府社會民主黨成員Cesla Amarelle解釋道，由於聯邦法院為保護人權和國際協議(例如人員自由流動協定)而作出的裁決，這一判例法顯然受到了削弱。

可能的操作空間

既然庇護和家庭團聚難以收縮，那麼控制人口的操作空間在哪裡？

鑑於與庇護和家庭團聚相關的人口遷入難以壓縮，減少移民的主要空間則在於非歐盟的第三國公民。這類移民受到配額限制，且只有高技能勞工可被接納。每年由聯邦委員會決定居留證定額。

2025年，瑞士可接納8,500名第三國公民，另加3,500個面向英國公民的許可名額。然而這些配額並非每年都被用盡。2024年，第三國公民居留許可額度僅使用了約75%，而英國公民配額僅使用約20%。實際獲得許可的第三國公民人數約為7000名。

若瑞士完全停止接納這7000名第三國公民，其家屬也無法再透過家庭團聚進入瑞士-如此計算，這確實會在一定程度上減少移民，但涉及人數不會超過1.5萬。

結論是，即便限制第三國公民(他們往往對瑞士經濟不可或缺)，也難以將淨遷入減少一半。

如果「不要1000萬人口的瑞士！」文本獲得選民與各州的通過，聯邦委員會和議會將面臨一道難解的算題。換言之，想要設定人口上限，紙上談兵容易，真正落實談何容易。

動議內容：關於「退出人員自由流動協議」

如果人口超過1000萬持續兩年，且無法談判例外或保障條款，動議則主張退出《瑞歐人員自由流動協議》。

瑞士與歐盟於1999年簽署了雙邊《人員自由流動協議》，旨在簡化歐盟公民在瑞士的居留與工作條件。

(編譯自法文：郭倢/dh，繁體校稿：盧品妤)