将瑞士人口上限定为1000万：说来容易，做来难

瑞士人民党(SVP/UDC)希望减少移民，以便在2050年前将瑞士人口控制在1000万以内。该党认为，当前的人口增长对交通等基础设施带来难以承受的压力(示意图)。 Keystone / Gaetan Bally

将瑞士人口限制在1000万：这是瑞士右翼保守政党人民党(SVP/UDC)相关动议的目标-看似简单，但落实起来将面临诸多问题，尤其是其与国际法的相容性，以及在瑞士庇护和家庭团聚法规下真正的操作空间。

根据瑞士联邦统计局的基准人口预测，瑞士将在2040年前后达到1000万人口。然而，瑞士人民党认为，人口超过1000万将对国家基础设施、医疗系统、学校、电力供应以及社会服务造成过大压力。该党发起的、名为“不要1000万人口的瑞士！”（Pas de Suisse à 10 millions!）动议将于今年6月14日付诸全民公投。动议呼吁将瑞士人口封顶于1000万的门槛，直至2050年。

从理论上讲，上述动议的机制似乎很简单：设定人口上限并预先采取行动，包括在必要时终止国际条约。但动议提出的工具是否真能有效减少移民呢？

看似简单，实则复杂的等式

动议明确指出，如果常住人口在2050年前超过950万，政府和议会即必须采取措施确保人口不超过1000万。这些措施必须首先涉及庇护与家庭团聚，同时遵守强制性国际法。

瑞士官方记录的正净迁移量每年平均约7万人，这无疑是人口增长的主要推动力。自然增长(即出生与死亡的差额)则越来越低(2024年仅约为+6000人)。

>> 另请阅读 瑞士资讯swissinfo.ch 有关”移民单独推动强劲人口增长所带来挑战”的文章：

2025年，瑞士政府共批准31’223份庇护申请。除此之外，每年约有4万人通过家庭团聚的途径迁往瑞士。乍看之下，这些数字似乎表明“大幅减少净迁移量是可能的”，但实际操作空间却很有限。人民党动议所瞄准的主要杠杆是最难撬动的。

庇护政策可操作空间有限

去年，近四分之三的庇护申请以“被驳回”或“程序终止”而告终，这意味着相关人员原则上必须离开瑞士。在3万多申请人中，只有7382人获得庇护(即难民B许可)身份，另有5005人获暂时收容(F许可)资格。

最终，共有12’387人获准留在瑞士-尤其鉴于国际法强制性规范中的不驱回原则，他们不能被驱逐。既然瑞士人民党的动议保证尊重这一国际法，那么通过庇护政策来限制常住人口似乎很难奏效。

>> 另请参阅瑞士德语电视台SRF数据团队制作的庇护数据：

瞄准临时居住许可F证件

一旦人口达到950万，动议文本希望收紧F居留许可证持有者的居留条件，“不再给予他们任何留居权”。

当被问及如何理解动议这一内容时，瑞士人民党副主席、国民院议员Céline Amaudruz解释说：“这一建议的目标是避免‘一种本应是临时或例外的身份实则变成获得瑞士长期居留常规途径’的情况。”

但根据信息资料平台asile.ch项目负责人Elodie Feijoo的说法，从F许可(暂时居留)转成 B(短期居留)许可远非自动完成：F证持有人必须证明自己已融入社会，经济独立，会说一种国家语言，无债务追讨记录，无犯罪记录，并已在瑞士居住超过5年。

2025年底，共有4万名F证持有人住在瑞士，其中一半的居住时间超过7年。同年，将近 3500名F证持有人获得B类短期居留许可。

>> 另请阅读 瑞士资讯swissinfo.ch关于移民回流现象的文章：

家庭团聚难收紧

动议另一提议针对家庭团聚。根据瑞士移民事务秘书处提供的数字，2025年约有4万人通过“家庭团聚”途径入境瑞士，其中约一半来自与欧盟人员自由流动协议相关人群-即与在瑞士工作的家庭成员团聚的欧盟公民；另一半则是第三国公民。

弗里堡大学欧洲法与瑞士公法教授Astrid Epiney认为，通过限制家庭团聚来减少净迁移量空间很小：“欧盟-瑞士人员自由流动协议赋予家庭团聚权。更何况，限制家庭团聚在某些情况下违反《欧洲人权公约》。”

国际法永远优先于瑞士法吗？

当一项动议在全民公投中获得选民与各州的”双重多数“后，其文本将被写入宪法。随后，联邦委员会(瑞士政府)和议会必须在兼顾宪法其他条款的前提下执行动议内容-而两者之间可能有难以调解之处。因此，动议必须与宪法第5条相协调-后者规定，国际法优先于瑞士法。

此外还有一种被称作“Schubert操作”(la pratique Schubert)的路经，即20世纪70年代确立的一项判例法，它在某些情况下允许联邦法优先于国际法。但纳沙泰尔大学公法教授、前沃州政府社会民主党成员Cesla Amarelle解释道，由于联邦法院为保护人权和国际协议(例如人员自由流动协定)而作出的裁决，这一判例法显然受到了削弱。

可能的操作空间

既然庇护和家庭团聚难以收缩，那么控制人口的操作空间在哪里？

鉴于与庇护和家庭团聚相关的人口迁入难以压缩，减少移民的主要空间则在于非欧盟的第三国公民。这类移民受到配额限制，且只有高技能劳工可被接纳。每年由联邦委员会决定居留许可定额。

2025年，瑞士可接纳8500名第三国公民，另加3500个面向英国公民的许可名额。然而这些配额并非每年都被用尽。2024年，第三国公民居留许可额度仅使用了约75%，而英国公民配额仅使用约20%。实际获得许可的第三国公民人数约为7000名。

若瑞士完全停止接纳这7000名第三国公民，其家属也无法再通过家庭团聚进入瑞士-如此计算，这确实会在一定程度上减少移民，但涉及人数不会超过1.5万。

结论是，即便限制第三国公民(他们往往对瑞士经济不可或缺)，也难以将净迁移量减少一半。

如果”不要1000万人口的瑞士！”文本获得选民与各州的通过，联邦委员会和议会将面临一道难解的算题。换言之，想要设定人口上限，纸上谈兵容易，真正落实谈何容易。

动议内容：关于“退出人员自由流动协议”

如果人口超过1000万持续两年，且无法谈判例外或保障条款，动议则主张退出《瑞欧人员自由流动协议》。

瑞士与欧盟于1999年签署了双边《人员自由流动协议》，旨在简化欧盟公民在瑞士的居留与工作条件。