Pourquoi la démocratie directe européenne peine à décoller

Pour influencer la Commission européenne, il peut être plus efficace de descendre dans la rue que de recueillir des signatures. Ici, un agriculteur français proteste contre les hausses de prix et les réglementations en 2024. Afp Or Licensors

Plus d’une décennie après son lancement, l’outil de participation citoyenne de l’Union européenne n’a pas réussi à s’imposer, surtout en comparaison aux droits populaires étendus dont jouit la Suisse. Voici pourquoi. 

Toute tentative de l’Union européenne (UE) de s’immiscer dans les affaires intérieures de la Suisse, en particulier dans sa démocratie directe, tend à susciter des critiques, comme le montrent les débats en cours sur la nouvelle série d’accords bilatéraux avec Bruxelles. Mais parfois, l’influence peut aussi aller dans l’autre sens.

Ainsi, une récente initiative citoyenne européenne (ICE), l’outil de collecte de signatures pour proposer une réforme de l’UE, a une touche suisse. «HouseEurope!Lien externe», qui appelait à encourager la rénovation plutôt que la démolition des bâtiments anciens, était liée à la meilleure université du pays, l’École polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ).

Un professeur du département d’architecture a non seulement co-lancé la campagne, mais le département lui-même est répertorié comme ayant contribué à l’initiative à hauteur de 50’000 francs suisses (63’300 dollars). Une fondation du canton de Zoug a également fait un don.

Faut-il y voir une ingérence étrangère de la part d’un État non membre de l’UE? Pas selon l’EPFZ: les 50’000 francs correspondent à une estimation du «soutien non monétaire», tel que la contribution à la recherche, et non à un don en espèces, a précisé l’institution à Swissinfo.

Quoi qu’il en soit, et malgré le soutien de la Suisse, l’initiative est parlante pour une raison plus prosaïque, typique des ICE: elle a échoué. À la date limite du 31 janvier, elle n’avait recueilli que quelque 83’000 signatures, loin du million de paraphes exigé.

Un quota de signatures rarement atteint

Elle n’est pas la seule à avoir raté son objectif. Depuis la création de l’ICE en 2012, seules 14 des 125 initiatives enregistrées ont réussi à atteindre le seuil nécessaire pour arriver sur le bureau de la Commission européenne.

Et même si ses partisans continuent de décrire l’ICE comme le seul instrument transnational de démocratie directe au monde, ils admettent eux-mêmes qu’elle n’a pas atteint son objectif initial: contribuer à combler le déficit démocratique de l’UE, c’est-à-dire le fossé entre les décideurs de Bruxelles et les citoyens du continent, qui ont le sentiment que leur voix n’est pas entendue.

Les difficultés à atteindre le quota de signatures n’en sont qu’un symptôme, que l’exemple de la Suisse permet de mettre en perspective. En effet, en Suisse, qui a certes une longue tradition de démocratie directe, les militants recueillent régulièrement les 100’000 signatures nécessaires pour imposer un référendum.

Le seuil de l’ICE, fixé à un million, est dix fois plus élevé, mais la population de l’UE est 55 fois plus importante. Pourtant, la plupart des ICE n’atteignent jamais ce seuil; beaucoup s’essoufflent après avoir recueilli quelques milliers de signatures seulement.

Cet échec est notamment dû à la nature transnationale de l’outil. Il n’est ni facile ni bon marché de mener une campagne non seulement dans plusieurs langues, mais aussi dans plusieurs pays (les seuils de signatures doivent également être atteints dans au moins sept États membres de l’UE).

Par ailleurs, au niveau européen, les partis politiques – et les entreprises privées –, qui jouent un rôle important dans la collecte de signatures en Suisse, sont moins impliqués, ce qui rend les campagnes plus dépendantes des ONG et des donateurs privés.

Pas d’effet contraignant

Mais même au-delà des questions pratiques, l’ICE souffre de la faiblesse de sa conception. En Suisse, initiatives et référendums portent sur des textes concrets et juridiquement contraignants. Les ICE sont des initiatives «programmatiques», indique Daniel Moeckli, professeur de droit public à l’Université de Zurich: elles ont plus de poids qu’une pétition, mais beaucoup moins qu’une initiative populaire.

Même lorsqu’une ICE atteint un million de signatures, la Commission européenne est uniquement tenue d’examiner la proposition, elle n’est pas tenue d’agir. Sans compter qu’il n’y a pas de vote public.

Laissée à sa seule discrétion, la Commission peut simplement choisir d’ignorer les propositions ou de ne les mettre en œuvre que lorsqu’elle le juge opportun. Sur son site web, elle qualifie les ICE qui atteignent le seuil de signatures requis de «réussies», mais le terme est plutôt optimiste: en réalité, seules quelques-unes ont conduit à un véritable changement.

La toute première initiative «réussie», Right2WaterLien externe, a entraîné une révision partielle des règles relatives à la qualité de l’eau dans l’UE. Mais pour la plupart des autres, y compris une proposition d’interdiction des tests sur les animauxLien externe, la Commission a trouvé des raisons de ne rien faire.

En Suisse aussi, la mise en œuvre des initiatives peut susciter des débats. Mais ici, l’autorité finale est le Parlement fédéral, qui est responsable devant les électeurs. Dans l’UE, c’est la Commission. Or, cet organe non élu est lui-même accusé d’incarner le «déficit démocratique» que l’ICE était censée combler au départ.

Si les initiatives ne donnent pas de résultats, le scepticisme s’accentuera, préviennent les détracteurs. «Si une initiative couronnée de succès ne débouche jamais sur une proposition de nouvelles règles européennes […], les citoyens cesseront de croire au processus, non seulement à l’ICE, mais aussi, potentiellement, à la démocratie elle-même», a pour sa part estiméLien externe la médiatrice européenne Emily O’Reilly.

Accepter les limites de l’ICE

Consciente de ces critiques, l’UE n’est pas restée totalement inactive. Les recours juridiques intentés par des militants frustrés ont poussé la Commission à adopter une position plus permissive en matière d’admissibilité des initiatives.

Une autre affaire en cours, liée à l’initiative sur le bien-être animal «End the Cage AgeLien externe», pourrait clarifier dans quelle mesure la Commission est tenue de répondre, ou non, aux ICE couronnées de succès. Bruxelles a également amélioré l’infrastructure technique et numérique pour l’enregistrement des signatures et des sources de financement, facilitant ainsi la tâche des militants.

Pourtant, rares sont ceux qui s’attendent encore à ce que les ICE deviennent des outils efficaces pour proposer ou rejeter des lois par le biais de votes populaires. Au contraire, certains affirment que l’avenir réside dans le renforcement de son rôle dans la définition des priorités. Alberto Alemanno, de l’école de commerce HEC Paris, a écrit que, alors que la société civile est soumise à des pressions dans certaines régions d’Europe, l’ICE offre au moins une «plateforme garantieLien externe» pour l’engagement transnational. Sur ce plan, même une idée qui échoue peut être considérée comme un succès si elle suscite un débat transfrontalier, estime-t-il.

D’autres considèrent l’ICE comme un élément parmi d’autres dans le paysage européen plus large – et sous-estimé – de la démocratie directe. Selon DanielMoeckli, 6874 initiativesLien externe de divers types ont été lancées dans les pays du Conseil de l’Europe entre 1990 et 2020; environ deux tiers d’entre elles étaient des initiatives «programmatiques».

Dans la mesure où elle a donné lieu à la création de plusieurs outils similaires au niveau national, notamment en Europe du Nord, l’ICE a joué ici un rôle de catalyseur, explique le professeur. Même en Suisse, certains réclament un tel instrument, appelé «motion citoyenneLien externe».

Reste à voir si la multiplication des initiatives programmatiques est le signe d’une démocratie directe en bonne santé. Comme le montre l’ICE, il est difficile de mesurer le succès de ces initiatives lorsqu’elles ne débouchent pas sur des changements juridiques concrets. Daniel Moeckli cite l’exemple de la Finlande, où l’accueil de l’instrument par les citoyens s’est montré largement favorable depuis son introduction en 2012.

D’une manière plus générale, il estime que celui-ci peut présenter des avantages par rapport aux référendums, qui peuvent être source de divisions politiques (le Brexit en est un exemple flagrant). D’autres, plus sceptiques, affirment que les initiatives législatives ne devraient pas être considérées comme de la démocratie directe, car elles ne donnent pas lieu à un vote public.

Du point de vue suisse, en tout cas, ces outils, et notamment l’ICE, doivent être considérés sous un angle spécifique: comme un complément quelque peu modéré aux référendums et aux initiatives populaires bien établis, plutôt que comme un effort visant à stimuler la démocratie ascendante à partir de zéro.

Relu et vérifié par Benjamin von Wyl, traduit de l’anglais par Albertine Bourget/op