La democracia directa fracasa en la UE, mientras Suiza es un referente

Cuando se trata de influir en la Comisión Europea, salir a la calle puede ser más eficaz que recoger firmas. En la imagen, un agricultor francés protesta, en 2024, contra el aumento de los precios y las regulaciones. Afp Or Licensors

Más de una década después de su puesta en marcha, la herramienta de participación ciudadana de la Unión Europea no ha logrado despegar, sobre todo si se compara con los amplios derechos populares que hay en Suiza. ¿Por qué? Análisis de Domhnall O'Sullivan.

Cualquier indicio de injerencia de la Unión Europea (UE) en los asuntos internos de Suiza —y especialmente en su democracia directa— tiende a suscitar críticas, tal y como demuestran los debates sobre una nueva serie de acuerdos bilaterales con Bruselas. La influencia, no obstante, también puede fluir en el sentido contrario.

Una Iniciativa Ciudadana Europea (ECI, por sus siglas en inglés), una herramienta de recogida de firmas para proponer reformas en la UE, recientemente ha tenido un giro suizo. La iniciativa denominada «HouseEurope!Enlace externo», que pedía incentivos para renovar edificios antiguos en lugar de demolerlos, estaba ligada a la principal universidad de Suiza, el Instituto Federal de Tecnología de Zúrich (ETH). Además de que la campaña la cofundó un profesor de su departamento de Arquitectura, el propio departamento figura como contribuyente con 50.000 euros (45.900 francos). También fue donante una fundación del cantón de Zug.

¿Interferencia extranjera de un Estado no perteneciente a la UE? No, según el ETH de Zúrich, que declaró a Swissinfo que los 50.000 euros eran una estimación del «apoyo no monetario», como aportación a la investigación, y no una donación en efectivo. Pero hay una razón más prosaica que hace que la iniciativa siga siendo reveladora. Y es que, a pesar del respaldo recibido desde Suiza, resultó ser una ECI de libro: fracasó. Del millón de firmas necesarias, en la fecha límite —31 de enero— había reunido unas 83.000.  

El problema de las firmas

Esta no es la única iniciativa que no ha logrado su objetivo. Desde que en 2012 se introdujo la ECI, de las 125 iniciativas registradas solo 14 han conseguido alcanzar el umbral necesario para presentar una propuesta a la Comisión Europea. Por ello, aunque quienes defienden esta iniciativa siguen describiendo la ECI como el único instrumento transnacional de democracia directa del mundo, incluso esa misma gente admite que no ha cumplido su objetivo original: ayudar a cerrar el déficit democrático de la UE, es decir, la brecha entre los responsables políticos de Bruselas y la ciudadanía del continente, que sienten que su voz no es escuchada.

Las dificultades para alcanzar el número de firmas requerido son un síntoma, que puede contextualizarse echando un vistazo a Suiza. En la nación alpina —que, hay que reconocerlo, tiene una larga tradición de democracia directa—, quienes promueven las campañas suelen recoger las 100.000 firmas necesarias para forzar una votación constitucional. El umbral de la ECI, de un millón, es diez veces mayor, pero también la población de la UE es 55 veces mayor. Y, sin embargo, la mayoría de las ECI nunca se acercan a esa cifra; muchas se esfuman con unos pocos miles de firmas.

Una de las razones es obvia: la herramienta tiene una naturaleza transnacional. No es ni fácil ni barato llevar a cabo una campaña en varios idiomas y países (también hay que alcanzar los umbrales de firmas en al menos siete Estados miembros de la UE). En un contexto continental, donde los medios de comunicación, en gran medida, siguen siendo nacionales y los temas de la UE rara vez ocupan los titulares, también es difícil alcanzar la visibilidad pública. Mientras tanto, los partidos políticos —y las empresas privadas—, que en Suiza son importantes para recoger firmas, están menos comprometidos a nivel de la UE. Y esto hace que las campañas dependan más de las ONG y las donaciones privadas.

Para obtener una visión general de cómo funcionan las iniciativas populares y los referendos en Suiza, vea el siguiente vídeo explicativo:

Sin carácter vinculante

Más allá de las cuestiones prácticas, la ECI es un instrumento débil por su diseño. Las iniciativas y referéndums suizos implican votaciones sobre textos concretos y jurídicamente vinculantes. Las ECI —según explica Daniel Moeckli, de la Universidad de Zúrich—son iniciativas «de definición de agenda»: tienen más peso que una petición, pero mucho menos que una iniciativa popular. Incluso cuando una ECI alcanza el millón de firmas, la Comisión Europea solo está obligada a examinar la cuestión, pero no tiene que actuar al respecto. Por no mencionar que no hay ninguna votación pública.

Dejada a su propio criterio, la Comisión puede optar simplemente por ignorar las propuestas o aplicarlas solo cuando lo considere oportuno. En su sitio web, se refiere a las ECI que alcanzan el umbral de firmas como «exitosas», pero esto es bastante optimista. En realidad, solo unas pocas han dado lugar a cambios reales. La primera iniciativa «exitosa», «Right2WaterEnlace externo», provocó que se revisaran parcialmente las normas de calidad del agua en la UE. Pero en la mayoría del resto de casos, la Comisión encontró razones para no hacer nada, incluida una propuesta de prohibir los ensayos con animalesEnlace externo.  

En Suiza, implementar iniciativas también puede generar debate. Pero aquí la autoridad final es el Parlamento, que rinde cuentas ante el pueblo. En la UE, es la Comisión, un organismo no elegido que ya ha sido acusado de encarnar el «déficit democrático» que la ICE pretendía abordar en primer lugar. Las personas críticas advierten de que, si las iniciativas no dan resultados, se acentuará el escepticismo. Como la Defensora del Pueblo de la UE, Emily O’Reilly, dijoEnlace externo: «Si una iniciativa exitosa nunca da lugar a una propuesta de nuevas normas de la UE […], la gente dejará de creer en el proceso, no solo en la ECI, sino, potencialmente, en la propia democracia».

Aceptar la ECI como una herramienta limitada

Consciente de estas críticas, la UE no ha permanecido totalmente inactiva. Las impugnaciones legales presentadas por activistas que no han alcanzado su objetivo han empujado a la Comisión a adoptar una postura más permisiva en cuanto a la admisibilidad de las iniciativas. Otro caso pendiente, relacionado con la ICE sobre bienestar animal «End the Cage AgeEnlace externo» (Acabar con la era de las jaulas), podría aclarar hasta qué punto la Comisión está obligada a responder —o no— a las ICE que prosperan. Bruselas también ha mejorado la infraestructura técnica y digital para registrar las firmas y las fuentes de financiación, lo que facilita la vida a quienes ponen en marcha campañas.

Poca gente, sin embargo, espera que las ECI se conviertan en herramientas sólidas para proponer o rechazar leyes mediante el voto popular. En cambio, hay quien sostiene que el futuro pasa por redoblar su papel en la configuración de la agenda política. Alberto Alemanno, de HEC Paris Business School, ha escritoEnlace externo que, dado que en algunas partes de Europa la sociedad civil se ve sometida a presión, la ECI al menos ofrece una «plataforma garantizada» para el compromiso transnacional. E indica que, en este sentido, incluso una idea fallida, si suscita un debate transfronterizo, puede considerarse un éxito.

Para otra gente, la ECI solo es un elemento más dentro de un panorama más amplio —y subestimado— de la democracia directa europea.

Entre 1990 y 2020, en los países del Consejo de Europa, se pusieron en marcha unas 6.874 iniciativas de diversa índole —según MoeckliEnlace externo— y en torno a dos tercios de ellas eran iniciativas «de agenda». En este sentido, la ECI ha actuado como catalizador, afirma Moeckli, ya que ha impulsado la creación de varias herramientas similares a nivel nacional, especialmente en el norte de Europa. Incluso en Suiza, hay quien reclamaEnlace externo un instrumento de este tipo, la denominada «moción popular».

No está claro, sin embargo, si la avalancha de iniciativas de agenda es un signo de la buena salud de la democracia directa. Al igual que con la ECI, medir el éxito es difícil cuando no depende de un cambio legal concreto. Moeckli señala el caso de Finlandia, donde la ciudadanía ha acogido muy bien el instrumento desde su introducción en 2012; en términos más generales, argumenta, puede tener ventajas sobre los referéndums, que pueden ser políticamente divisivos (un caso evidente es el Brexit). Otra gente se muestra escéptica y dice que las iniciativas de agenda en absoluto deberían considerarse como democracia directa, ya que no dan lugar a una votación pública.

Estas herramientas —y la ECI —, al menos desde la perspectiva suiza, deben considerarse desde un punto de vista específico: como un complemento algo suave a los referendos y las iniciativas populares bien establecidas, más que como un esfuerzo por impulsar la democracia de abajo arriba desde cero.

Texto original editado por Benjamin von Wyl. Adaptado del ingl´es por Lupe Calvo. Versi´ón en español revisada por Carla Wolff.

Artículo actualizado el 6 de febrero para reflejar la cantidad correcta de apoyo no monetario que el ETH Zurich dio a HouseEurope!