瑞士為什麼不加入歐盟？

瑞士與歐盟：近在咫尺，卻遙不可及。 SWI swissinfo.ch

瑞士位於歐洲腹地，與歐盟成員國保持密切關係，但始終無意成為歐盟的一員。這種置身歐盟之外的選擇，究竟為瑞士帶來了優勢，還是讓瑞士人成為「獨立自主」理想化想像的受害者？

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瑞士並沒有加入歐洲一體化進程，而是選擇以一張由雙邊協議構成的網絡來維繫與歐盟的關係。長期以來，人們普遍認為這種「瑞士模式」運作良好。但它是否能夠持續奏效，仍是個未知數。

然而，要維持這一模式並不容易，因為相關雙邊協議需要定期更新。為此進行的新一輪談判已持續十餘年。 2021年，由於長期未能取得實質進展，瑞士聯邦委員會單方面叫停談判。如今，瑞士政府與歐盟委員會已就繼續推進談判達成共識。

但在瑞士，這項協議不僅需要獲得議會批准，很可能還必須通過全民投票。而無論是議會或選民的支持，都遠非板上釘釘的事。即便在當今大國博弈加劇、瑞士「地緣政治輕量級國家」的侷限愈發凸顯的時代，協議能否獲得國內支持仍存在很大的不確定性。

瑞士為何會陷入如此棘手的處境？又為何始終堅定地沿著這條道路前進？以下是幾個關鍵問題的解答。

1. 為什麼瑞士與歐盟始終若即若離？

在1990年代，當奧地利等國家討論加入當時新成立的歐盟時，瑞士也曾認真考慮過這個可能性。邁向歐盟的重要一步本應是加入歐洲經濟區(EWR)。然而，在1992年的全民公投中，瑞士選民以極其微弱的多數否決了這個選項。

蘇黎世大學國際關係與政治經濟學教授斯特凡妮·瓦爾特(Stefanie Walter)回憶說：「那是瑞歐關係的一個轉折點，因為(加入歐洲經濟區)這一議題被高度政治化了。之後，當政府試圖推動瑞士成為歐盟成員國時，選民又在全民投票中明確表達了反對態度。」

對瑞士政府而言，除了走雙邊協議道路之外，幾乎別無選擇。這種被稱為「量身定制的解決方案」的模式，同時也意味著瑞士在長期內明確拒絕加入歐盟。雙邊協議路線使瑞士能夠在希望參與合作的領域與歐盟保持緊密接軌，而無需成為歐盟成員國。

第一批雙邊協議於1994年制定完成。當時，歐盟仍處於一體化進程的早期階段。十年後，雙方又達成了第二批雙邊協議，即「《雙邊協議二》」。其中最重要的內容是加入《申根協定》和《都柏林協定》，從而在邊境管理、移民和庇護政策等領域實現與歐盟規則的協調統一。

瓦爾特表示：「某種意義上，瑞士與歐盟的關係存在一個悖論：瑞士越是享受與歐盟深度接軌帶來的好處，加入歐盟的意願反而越弱。」

一方面，為了從歐洲單一市場進入中獲益，瑞士不斷調整自身法規，使之越來越接近歐盟標準。

另一方面，正是雙邊協議模式的成功，削弱了瑞士加入歐盟的動力。瓦爾特說：「雙邊協議在瑞士廣受歡迎，而這種受歡迎程度越高，加入歐盟的支持度就越低。」如今，只有約5%至10%的瑞士人贊成加入歐盟。

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2. 直接民主制度如何影響瑞歐關係？

如果沒有直接民主制度，瑞士今天會不會已經成為歐盟成員國？「我認為會。」瓦爾特說，「1992年關於歐洲經濟區的全民公投是一個關鍵轉折點。當時，幾乎所有主要政黨和政治力量都支持加入歐盟，絕大多數社會團體和工會也持贊成態度。」

自那以後，政治主權成為瑞士處理歐洲事務時的核心原則之一。日內瓦大學比較政治學教授帕斯卡爾·夏里尼(Pascal Sciarini)表示，一方面，瑞士社會高度重視自身的製度傳統和政治自主性；另一方面，從成本收益角度出發的務實經濟考量，也使得瑞士長期選擇不加入歐盟。

夏里尼表示：「許多人相信，瑞士一些獨特的政治制度，例如聯邦制和中立原則，與歐盟成員身份難以相容。」不過，他認為這一論點更多是一種政治敘事，而非客觀現實。「從法律和製度角度看，瑞士即使加入歐盟，仍然可以維持聯邦制，保留活躍的直接民主制度，也能夠繼續奉行中立政策。」

3. 瑞士的中立是否是其加入歐盟的一大障礙？

史特凡妮·瓦爾特(Stefanie Walter)認為，中立是瑞士國家認同的一部分，並在民眾中享有廣泛支持。然而，她提醒道，從法律層面來看，中立地位並不妨礙瑞士加入歐盟。 1995年，瑞典和芬蘭加入歐盟；直到俄羅斯入侵烏克蘭之後，兩國才放棄傳統的軍事不結盟政策，分別在2024年和2023年加入北約。同時，歐盟成員國奧地利和愛爾蘭至今仍保持中立國地位。

瓦爾特認為，瑞士面臨的主要障礙並非法律層面的，而是政治和文化層面的。許多瑞士人普遍認為，與其他國家進一步深化融合，意味著背離中立傳統與不結盟原則。

不過，在瑞士，人們常提及歐盟的共同防衛條款。根據《歐盟條約》第42條第7款規定，當某一成員國遭受攻擊時，其他成員國有義務提供援助與支持。批評者認為，這項規定可能與瑞士對中立原則的嚴格詮釋產生衝突。但也有人指出，該條款同時明確強調，成員國各自安全與防務政策的特殊性質應受到尊重與保留。

4. 為什麼瑞士堅持貨幣政策和經濟上的獨立？

雖然歐元的推出被視為歐洲一體化進程的重要成就之一，但瑞士並未因置身其外而感到後悔。作為國際重要貨幣之一，瑞士法郎備受市場青睞，並且相較於全球大多數主要貨幣顯著升值。

瓦爾特表示，許多瑞士民眾也對他們眼中布魯塞爾過於龐雜的官僚體系抱持疑慮。他們認為，這種模式與瑞士自由、分權的政治傳統格格不入。

這種認知也體現在瑞士一些商界領袖對歐盟的批評中。斯沃琪集團創辦人尼可拉斯海耶克(Nicolas Hayek)曾表示，在布魯塞爾看來，瑞士更多是一個可供利用的資源庫。他曾向德國前總理赫爾穆特·科爾(Helmut Kohl)詢問，為何歐盟如此重視瑞士，對方回答說：「因為你們擁有大量資金，而我們有許多項目可以使用這些資金。」

海耶克認為，瑞士對進一步融入歐洲的謹慎態度也植根於其政治文化。他強調，瑞士人對任何形式的權力過度集中都抱持警覺態度，而個人崇拜對他們也缺乏吸引力。他們更傾向於務實型領導者，相信這類領導者能夠審慎管理公共資源。

5. 國際社會如何看待瑞士的雙邊協議路線？

對於主張維護國家主權、對歐盟持懷疑態度的群體，例如英國的疑歐派人士而言，瑞士是一個成功典範：這個國家既成功維護了自己的政治獨立性，也保留了進入歐洲市場的管道。

相較之下，歐洲一體化的支持者則經常批評瑞士，認為在享受歐洲單一市場帶來的好處的同時，卻不願全面承擔歐盟成員國應履行的義務。歐洲改革中心(Centre for European Reform)負責人查爾斯·格蘭特(Charles Grant)直言：「歐盟確實不喜歡瑞士模式。」

歐洲安全政策專家康斯坦策‧施泰爾岑米勒(Constanze Stelzenmüller)認為，從一些西方夥伴的視角來看，瑞士受益於歐洲經濟與安全秩序，卻沒有充分參與這一秩序的塑造。此外，瑞士作為國際重要金融中心的地位，以及其中立政策的某些方面，在地緣政治危機時期也可能成為歐洲體系中的脆弱環節。

6. 地緣政治動盪將如何影響瑞士的「特殊道路」？

帕斯卡爾·夏里尼指出，近年來的地緣政治變局增強了瑞士人的危機意識，使他們更加認識到，作為一個小國，瑞士的自主行動空間存在局限，其經濟繁榮也日益受到週邊國際環境變化的影響。

夏里尼指出，川普執政時期的政策取向以及跨大西洋關係的惡化，對瑞士而言無異於一次警醒。美國對瑞士出口產品徵收關稅，讓瑞士進一步意識到，歐盟才是其最重要的合作夥伴和出口市場，那裡有瑞士值得信賴的夥伴。

不過，正如斯特凡妮·瓦爾特所說，川普正拿瑞士「殺雞儆猴」。與對歐盟或中國採取類似措施相比，對瑞士出手的政治和經濟成本要低得多。

烏克蘭戰爭進一步表明，瑞士在大國和主要陣營之間保持獨立行動的空間已經縮小。夏里尼指出：「當歐盟或美國施加壓力時，作為一個小國，瑞士除了做出讓步之外別無選擇。」

不過，在瑞士國內，並非所有人都認同這種看法。瑞士右翼保守黨人民黨希望將中立原則寫入憲法。一旦相關提案獲得通過，瑞士將無法再參與歐盟的經濟制裁措施。然而，民調顯示，人民黨相關動議在9月27日舉行的公投中很可能遭遇明顯挫敗。這次投票結果也將成為觀察瑞士民意以及瑞士與歐盟關係走向的重要風向標。

7. 未來瑞士會加入歐盟嗎？

目前，瑞士加入歐盟並不在政治議程之上，在民眾中也幾乎沒有獲得支持的可能性。帕斯卡爾夏里尼表示，無論從短期或中期來看，加入歐盟都不是一個現實選項。不過，他同時指出，倘若有朝一日瑞士無法再透過雙邊協議模式維護自身利益，人們對加入歐盟的態度或許會出現轉變。

目前最大的變數在於「第三輪雙邊協議」(Bilaterale III)的命運。相關協議不僅需要通過多重政治程序，幾乎必然會接受全民公投的檢驗。瓦爾特認為，若協議最終被否決，瑞士加入歐盟的可能性反而可能增加。「對於一個身處歐洲中心的國家而言，在充滿地緣政治對抗的環境下獨自維護自身利益將越來越困難。」她補充說：「如果瑞士不想加入歐盟，那麼’第三輪雙邊協議’就是最佳替代方案。」

夏里尼表示，如果公投否決相關協議，這將對瑞士與布魯塞爾的關係產生重大影響。相反，若這些協議獲得通過，瑞士與歐盟的關係未來十到二十年內可望保持穩定和可預見性。

(編輯：Marc Leutenegger，編譯自德語：郭倢/dh，繁體校對：盧品妤)