Pourquoi le gouvernement suisse ne redoute pas les motions de censure

Accès privilégié : des visiteurs découvrent la salle du Conseil fédéral lors d'une journée portes ouvertes à Berne. Peter Klaunzer / Keystone

Pourquoi le Parlement suisse ne peut-il pas prononcer de motion de censure contre le gouvernement? Ce qui apparaît au premier abord comme une excentricité peu démocratique présente des avantages, à condition que le reste du système politique soit bien conçu.

Quand les Suisses se rendront aux urnes pour les élections fédérales en 2027, 264 sièges seront   remis en jeu à Berne. Toutefois, sept autres sièges devraient rester occupés par les mêmes personnes, à moins d’être volontairement cédés: ceux du Conseil fédéral en place.

En Suisse, où l’exécutif est largement séparé des processus électoraux, les conseillères et conseillers fédéraux jouissent de privilèges particuliers: ils sont élus par le Parlement plutôt que par le peuple, et ne sont pourtant pas susceptibles d’être renversés par une motion de censure au cours de leur mandat. Les membres du Conseil fédéral peuvent en outre rester en fonction aussi longtemps qu’ils le désirent.

Tous les quatre ans, à l’issue des élections fédérales, le Parlement est appelé à confirmer à nouveau la nomination des sept membres du gouvernement. Mais il ne s’agit là que d’une formalité : depuis 1848, seuls quatre ministres en exercice ont été rejetés. Peter Schneider / Keystone

Cela pourrait sembler quelque peu contraire à la démocratie, pour un pays qui se targue de sa tradition démocratique. La Suisse combine en réalité plusieurs éléments des deux modèles démocratiques principaux – parlementaire et présidentiel – mais sans les éléments-clés qui légitiment ces deux systèmes. Elle n’a ni dirigeant élu par le vote populaire, comme aux États-Unis, ni un Parlement susceptible d’éjecter un gouvernement qui prendrait trop ses aises, comme au Royaume-Uni.

«À première vue, on pourrait dire que cela combine le pire des deux mondes», concède Steffen Ganghof, politologue à l’Université de Potsdam. Cet été, il a publié un articleLien externe sur ce modèle hybride rare, qu’on désigne dans le jargon académique sous le nom de «gouvernement indépendant de son Assemblée», ou «régime directorial», et qu’on ne trouve que dans une poignée d’États dans le monde, parmi lesquels le Bhoutan, le Suriname et donc la Suisse.

Pouvoir partagé et coalitions fluctuantes

Cependant en pratique, le modèle suisse présente plusieurs avantages selon le chercheur. Ce dernier commence par un contre-exemple: dans son propre pays, l’Allemagne, le gouvernement de coalition à Berlin passe son temps à réfléchir à sa survie, et à la nécessité de «contenter tout le monde», dit-il. Les partis au pouvoir étant susceptibles d’opposer un veto à ce qui les dérange, «les réformes politiques se retrouvent souvent en situation de blocage, ou alors réduites au plus petit dénominateur commun».

En Suisse, l’exécutif composé de sept membres est aussi une coalition diversifiée qui représente les quatre principaux partis du pays, selon une «formule magique» éprouvée de longue date. Il n’existe pas de veto qui la contraigne, que ce soit par un président ou un parti. Le cabinet prend plutôt des décisions collectives, idéalement issues d’un consensus, qu’il défend ensuite d’une seule voix. Ses membres ne prennent pas de positions divergentes – c’est là la pierre angulaire de la fameuse «collégialité» du gouvernement.

>> En savoir plus sur le fonctionnement de la collégialité au sein du gouvernement suisse et son impact sur le processus décisionnel de l’exécutif:

Néanmoins, en dépit de ce consensus, les conseillères et conseillers fédéraux anticipent toujours comment leurs décisions seront perçues au-delà de leur cabinet. En Suisse, le gouvernement ne dispose pas du pouvoir ultime de législation. «Il initie, propose, consulte, mais il ne décide pas de manière définitive», a déclaré Walter Thurnherr, ancien chancelier de la Confédération (une sorte de coordinateur du travail de l’exécutif), à la Neue Zürcher ZeitungLien externe. C’est le Parlement qui approuve les lois, pas le gouvernement. Les ministres doivent donc toujours convaincre une majorité, explique Steffen Ganghof.

Dans ce contexte, ils savent bien ce qui est susceptible de passer ou non au Parlement, lequel prend ses décisions sur la base d’un «système aux coalitions fluctuantes, parfois au centre droit, parfois au centre gauche», décrit Steffen Ganghof. Dans ce système, les partis sont perpétuellement pris dans un processus de «majorité complexe». Ce qui veut dire qu’ils décident au cas par cas, plutôt que selon une logique prédéterminée d’alliances fixes.

Au-delà de ces enjeux, il reste le veto ultime dans une démocratie directe: le peuple. Près de 10% des lois font l’objet d’un référendum, souvent à l’initiative d’un parti qui a perdu au Parlement. Ce qui veut dire que le gouvernement doit aussi être attentif à l’humeur populaire, ainsi qu’aux limites que les partis sont prêts à accepter. «Chaque référendum est en fait l’expression de l’échec du processus de consensus», analysait Silja Haüsermann, de l’Université de Zurich, en 2023.

Des garde-fous contre le pouvoir exécutif

Pour Steffen Ganghof, le caractère «indépendant de l’Assemblée» du gouvernement suisse pourrait être considéré comme la «clé de voûte» de ce modèle. Néanmoins, selon lui, cela ne fonctionne qu’avec la combinaison d’autres garde-fous vis-à-vis du pouvoir exécutif. Hormis la démocratie directe, le système électoral repose aussi sur la représentation proportionnelle, ce qui permet de maintenir un Parlement multipartite, aux majorités mouvantes. Dans ce contexte, «la collégialité est cruciale», dit-il. Obligés d’œuvrer comme une entité unique, les membres du Conseil fédéral ont tendance à avoir des profils plutôt modérés, acceptables pour la plupart des partis et pour le public.

>> En Suisse, la confiance de la population envers les pouvoirs publics est relativement élevée et s’est renforcée au cours des dernières décennies:

Dans l’hypothèse où les choses tourneraient très mal et où le gouvernement perdrait toute crédibilité, il existe toujours une «option nucléaire». En théorie, le Parlement peut refuser de valider les membres du Conseil fédéral lorsqu’ils sont candidats à leur réélection, tous les quatre ans. Mais en pratique, ce n’est arrivé que quatre fois en 178 ans, la dernière en date en 2007. La règle veut que les membres du Conseil fédéral décident eux-mêmes de la date de leur départ. Les mandats durent en moyenne une décennie (le record étant de 32 ans, mais il remonte à la fin du 19^e siècle).

Un modèle potentiellement antidémocratique

L’expert politique souligne toutefois que ce système n’est pas la panacée partout dans le monde. «Sauf à appliquer tout ce que la Suisse a mis en place, ce modèle peut prendre une forme très antidémocratique», dit-il.

D’autres exemples dans son article le montrent clairement. Au Bhoutan, qui est une démocratie depuis 2008, une majorité absolue au Parlement peut valider un nouveau cabinet, mais seule une majorité des deux tiers peut le renverser. Conjugué à un système bipartite inscrit dans la Constitution, cela procure de la stabilité, mais aussi un pouvoir exécutif fort et un système qui offre un choix limité à l’électorat.

Par comparaison, au Suriname, il existe une représentation proportionnelle, mais le système est entravé par la prédominance de l’exécutif et par le clientélisme. Les institutions sont exploitées par les responsables politiques dans le cadre d’un système de «marchandage» et de favoritisme corrompu. Ici, la culture politique s’ajoute à une conception institutionnelle insatisfaisante.

Un gouvernement sans gouvernail?

Le système suisse a aussi ses failles. Bien qu’on qualifie souvent le gouvernement de relativement faible, on observe tout de même une certaine «concentration des pouvoirs» dans les mains de quelques ministres, d’après Pascal Sciarini, politologue à l’Université de Genève. L’idée de l’élection directe des conseillères et conseillers fédéraux a été soulevée plusieurs fois par le passé afin de renforcer leur légitimité, mais elle a toujours été rejetée par référendum – la dernière fois en 2013. Ses opposants estimaient qu’une telle réforme inciterait les membres du Conseil fédéral à se concentrer davantage sur leur réélection que sur le bien commun. Des tentatives de limiter le nombre de mandats au Conseil fédéral ont échoué pour les mêmes raisons. 

Pascal Sciarini dit qu’une autre proposition de réforme, visant à mettre en place une présidence plus puissante au sein du Conseil fédéral, paraît «étrangère aux coutumes suisses», où l’on tente généralement d’éviter la concentration des pouvoirs entre les mains d’un individu.

Puisque le gouvernement ne découle pas d’une campagne électorale, il ne «défend» aucune position en tant que telle, si ce n’est la stabilité et la continuité, fait également valoir Steffen Ganghof. L’électorat n’a pas à choisir tous les quatre ans une nouvelle vision de l’avenir. «C’est aussi la raison pour laquelle, parmi les démocraties développées, la Suisse a de très loin l’une des participations électorales les plus basses», affirme-t-il.

Plus généralement, il estime toutefois que le système helvétique est assez «unique à travers le monde», que ce soit par son agencement, son fonctionnement ou encore sa capacité à éviter les concentrations de pouvoirs. Ses recherches relatives à ce modèle particulier de gouvernement, indépendant de l’Assemblée, montrent clairement que la Suisse est le «le seul cas qui déploie un potentiel démocratique».

Partout ailleurs, le modèle se révèle à double tranchant: il tente de cumuler le meilleur des deux mondes entre les régimes présidentiel et parlementaire, mais il est sujet aux dérives, tant il peut conférer à l’exécutif un niveau de pouvoir incompatible avec les exigences démocratiques. Dans une ère propice aux dirigeants populistes, le monde n’en a guère besoin.

Article original en anglais relu et vérifié par Benjamin von Wyl, traduction en français par Pauline Grand d’Esnon/ptur