Schweizer Eigenart: Warum der Bundesrat kein Misstrauensvotum fürchten muss

Exklusiver Einblick: Besucher sehen sich während eines Tages der offenen Tür in Bern im Sitzungssaal des Bundesrats um. Peter Klaunzer / Keystone

Warum kann das Schweizer Parlament kein Misstrauensvotum gegen die Regierung beschliessen? Was wie eine undemokratische Eigenart erscheinen mag, hat auch Vorteile – vorausgesetzt, der Rest des Systems ist richtig ausgestaltet.

Wenn die Schweizer Bürger:innen 2027 zu den eidgenössischen Wahlen an die Urnen gehen, stehen 246 Sitze im Parlament in Bern zur Wahl. Sieben weitere Sitze in Bundesbern bleiben jedoch wahrscheinlich unberührt, sofern sie nicht freiwillig geräumt werden: jene des Bundesrates, der Regierung der Schweiz.

In der Schweiz, wo die Exekutive weitgehend von den Wahlprozessen entkoppelt ist, geniessen die sieben Bundesräte einige seltene Privilegien: Sie werden vom Parlament und nicht vom Volk gewählt, und dennoch können sie während ihrer Amtszeit nicht durch ein Misstrauensvotum gestürzt werden. Den Zeitpunkt ihres Abgangs bestimmen sie meist selbst.

Für ein Land, das stolz auf seine demokratischen Traditionen ist, mag dies zunächst wenig demokratisch klingen. Zwar vereint die Schweizer Regierung verschiedene Elemente der beiden wichtigsten demokratischen Modelle – des parlamentarischen und des präsidialen Systems –, doch fehlen ihr die zentralen Legitimationselemente beider Systeme.

Weder hat sie ein vom Volk gewähltes Staatsoberhaupt wie in den Vereinigten Staaten, noch ein Parlament, das eine Regierung, die ihre Amtszeit überschritten hat, absetzen kann wie im Vereinigten Königreich.

«Auf den ersten Blick mag es so aussehen, als vereine es das Schlechteste aus beiden Welten», sagt Steffen Ganghof, Politikwissenschaftler an der Universität Potsdam. Diesen Sommer veröffentlichte Ganghof eine Studie Externer Linküber dieses seltene Hybridmodell, in der Fachsprache als «parlamentsunabhängige Regierung» bekannt, das in einigen wenigen Demokratien wie Bhutan, Suriname und der Schweiz anzutreffen ist.

Geteilte Macht und wechselnde Koalitionen

In der Praxis, so erklärt Ganghof gegenüber Swissinfo, habe das in der Schweiz angewandte Modell jedoch eine Reihe von Vorteilen. Um mit einem Gegenbeispiel zu beginnen: In seinem Heimatland, einem parlamentarischen System, sei eine Koalitionsregierung in Berlin stets darauf bedacht, ihr Überleben zu sichern und «alle zufrieden zu stellen».

Da die Regierungsparteien ein Veto gegen unliebsame Vorhaben einlegen können, «führt Politik oft in eine Sackgasse oder man findet nur den kleinsten gemeinsamen Nenner».

In der Schweiz ist die siebenköpfige Exekutive ebenfalls eine vielfältige Koalition, die sich aus den vier grössten Parteien des Landes zusammensetzt und auf einer seit langem bestehenden «Zauberformel» basiert. Dennoch gibt es keine Vetos, die sie behindern, sei es durch eine Präsidentschaft oder eine Partei.

Vielmehr trifft die Regierung kollektive Entscheidungen, idealerweise im Konsens, die es dann auch als Gremium öffentlich unterstützt; einzelne Mitglieder vertreten keine abweichenden Positionen – der Grundpfeiler der «Kollegialität» der Regierung.

Wie das Kollegialitätsprinzip in der Schweizer Regierung funktioniert und wie es die Entscheidungsfindung der Exekutive beeinflusst:

Trotz des Konsens‘ versuchen die Minister:innen jedoch stets vorauszusehen, wie Entscheidungen ausserhalb des Bundesrats aufgenommen werden. In der Schweiz besitzt die Regierung keine endgültige Gesetzgebungskompetenz.

«Sie initiiert, schlägt vor, berät – aber sie entscheidet nicht endgültig», erklärte der ehemalige Bundeskanzler Walter Thurnherr der Neuen Zürcher Zeitung.Externer Link Es ist das Parlament, das Gesetze verabschiedet, nicht die Regierung: Minister:innen müssen daher immer eine Mehrheit überzeugen, so Ganghof.

Wahlstimmenzählen im Parlament: Alle vier Jahre, nach den Bundeswahlen, wird das Parlament aufgefordert, die sieben Regierungsmitglieder erneut zu bestätigen. Peter Schneider / Keystone

Daher wissen sie sehr genau, was in einem Parlament wahrscheinlich eine Mehrheit findet und was nicht. In diesem System, so Ganghof, befinden sich die Parteien in einem ständigen Prozess des «komplexen Majoritarismus». Das heisst, sie entscheiden von Fall zu Fall und nicht nach einem vorgegebenen Muster fester Bündnisse.

Darüber hinaus gibt es in einer direkten Demokratie den ultimativen Veto-Akteur – das Volk. Etwa 10% der neuen Gesetze werden per Referendum angefochten, meist von einer Partei, die im Parlament unterlegen war. Das bedeutet, dass die Regierung sowohl die Stimmung in der Bevölkerung als auch die Grenzen dessen, was die Parteien zu akzeptieren bereit sind, im Blick behalten muss. «Jedes Referendum ist letztlich Ausdruck eines gescheiterten Konsensfindungsprozesses», sagte Silja Häusermann von der Universität Zürich 2023 gegenüber Swissinfo.

Schutzmassnahmen gegen die Exekutivgewalt

Laut Ganghof kann die Unabhängigkeit der Schweizer Regierung vom Parlament als «Kern» des Modells angesehen werden. Er fügt jedoch hinzu, dass dies nur in Kombination mit anderen Sicherheitsvorkehrungen gegen die Macht der Regierung funktioniere.

Neben der direkten Demokratie gibt es ein auf dem Verhältniswahlrecht basierendes Wahlsystem, das ein Mehrparteienparlament mit wechselnden Mehrheiten fördere. Und «was wirklich entscheidend ist, ist die Kollegialität», sagt er. Da die Regierung als einheitliches Gremium agiere, seien die Minister:innen tendenziell eher gemässigte Persönlichkeiten, die für die meisten Parteien und die Öffentlichkeit akzeptabel seien.

In der Schweiz ist das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Regierung nicht nur vergleichsweise hoch – es ist in den letzten Jahrzehnten auch noch gewachsen:

Und sollte es gänzlich schiefgehen und die Regierung jegliche Glaubwürdigkeit verlieren, gibt es immer noch eine Art «Ultima Ratio». Theoretisch kann das Parlament die Bestätigung von Regierungsmitgliedern verweigern, wenn diese sich alle vier Jahre zur Wiederwahl stellen. In der Praxis ist dies jedoch in 178 Jahren nur viermal geschehen, zuletzt 2007, mit der Abwahl von Christoph Blocher. In der Regel entscheiden die Minister:innen selbst über ihren Rücktritt, und ihre durchschnittliche Amtszeit beträgt etwa zehn Jahre.

Unser Überblick darüber, was die Rolle des Schweizer «Präsidenten» beinhaltet und warum es so viele Ehemalige gibt:

Ein Modell mit undemokratischem Potenzial

Ganghof warnt jedoch auch, dass eine vom Parlament unabhängige Regierung nicht überall zum Erfolg führt. «Wenn man nicht all die anderen Massnahmen ergreift, die die Schweiz ergriffen hat, kann dieses Modell zu einer sehr undemokratischen Regierungsform werden», sagt er.

Weitere Beispiele in seiner Forschungsarbeit verdeutlichen dies. In Bhutan, seit 2008 eine Demokratie, kann eine absolute Mehrheit im Parlament ein neues Kabinett einsetzen, aber nur eine Zweidrittelmehrheit kann es absetzen. Zusammen mit einem verfassungsmässig verankerten Zweiparteiensystem sorgt dies für Stabilität – aber auch für eine starke Exekutive und ein System, das den Stimmberechtigten kaum Wahlmöglichkeiten bietet, schreibt Ganghof.

In Suriname gibt es hingegen ein Verhältniswahlrecht, doch das System leidet unter der Dominanz der Exekutive und Klientelismus. Institutionen würden von Politiker:innen als Teil eines Systems aus «Kuhhandel» und korrupter Gönnerschaft missbraucht, so Ganghof; hier verbinde sich eine politische Kultur mit einer suboptimalen Verfassungsgestaltung.

Eine Regierung ohne Führung?

Auch das Schweizer System hat seine Schattenseiten. Zwar wird häufig darauf hingewiesen, dass die Regierung vergleichsweise schwach sei, doch herrscht laut dem Genfer Politikwissenschaftler Pascal Sciarini eine «beträchtliche Machtkonzentration» bei wenigen Minister:innen.

Um die Rechenschaftspflicht zu stärken, wurde in der Vergangenheit mehrfach die Idee der Direktwahl von Bundesrät:innen durch das Volk diskutiert, jedoch in Volksabstimmungen abgelehnt, zuletzt im Jahr 2013. Gegner:innen argumentierten, eine Direktwahl würde dazu führen, dass sich Bundesräte mehr auf ihre Wiederwahl als auf das nationale Wohl konzentrierten. Auch Vorschläge zur Begrenzung der Amtszeiten scheiterten aus ähnlichen Gründen.

Sciarini sagt zudem, ein weiterer Reformvorschlag, nämlich die Einführung einer mächtigeren Präsidentschaftsrolle im Bundesrat, wäre «den Schweizer Gepflogenheiten ziemlich fremd», da diese traditionell darauf abzielen, sicherzustellen, dass keine Einzelperson zu viel Macht besitzt.

Ganghof fügt hinzu, dass die Regierung nicht das Resultat eines Wahlkampfes sei und daher als solches für nichts Bestimmtes stehe, ausser vielleicht für Stabilität und Kontinuität. Die Wähler:innen haben nicht alle vier Jahre die klare Wahl zwischen verschiedenen Zukunftsvisionen. «Das ist auch der Grund, warum die Schweiz unter den fortgeschrittenen Demokratien eine der niedrigsten Wahlbeteiligungen aufweist», sagt er.

Generell sei das Schweizer System jedoch in seiner Struktur und Funktionsweise – und seiner Fähigkeit, Machtkonzentrationen zu vermeiden – «weltweit einzigartig», so der Autor. Was das Modell einer vom Parlament unabhängigen Regierung betrifft, ist seine Forschung eindeutig: Die Schweiz sei der «einzige Fall, der dessen demokratisches Potenzial unter Beweis stelle».

Anderswo, so schreibt er, könne dieses Modell ein «zweischneidiges Schwert» sein: Es versuche, die Vorteile parlamentarischer und präsidentialer Systeme zu vereinen, könne aber letztlich der Exekutive ein undemokratisches Mass an Macht verleihen. In einer Zeit populistischer Autokraten brauche die Welt davon wahrlich nicht noch mehr.

Editiert von Benjamin von Wyl/gw, Übertragung aus dem Englischen: Petra Krimphove