Warum Bevölkerungsräte den Populismus nicht bekämpfen können

Bevölkerungsräte haben das Potenzial, demokratische Verfahren zu erneuern und bieten Raum für Kompromisse. Aber um das Vertrauen in Institutionen zu stärken und den Populismus einzudämmen, sind sie ungeeignet, argumentiert die Politikwissenschaftlerin Yanina Welp.

Kürzlich beschloss das Genfer ParlamentExterner Link, einen für 2026 geplanten Bevölkerungsrat abzusagen. Die Begründung: Dem Projekt fehle ein klares Mandat und es befinde sich in einem «vagen institutionellen Rahmen».

Bürger:innen-Versammlungen, Bevölkerungsräte und ähnliche Foren haben sich in den letzten Jahrzehnten zu einer der meistgepriesenen demokratischen Innovationen entwickelt.

Die Idee dahinter ist einfach: Zufällig ausgewählte Bürger:innen treffen sich, erhalten Informationen, beraten unter Moderation und formulieren Empfehlungen, die als Grundlage für öffentliche Entscheidungen dienen sollen. Rund 20 solche Bevölkerungsräte haben in der Schweiz in den letzten Jahren auf lokaler, kantonaler und nationaler Ebene stattgefunden.

Der Entscheid in Genf kommt zu einer Zeit, in der weltweit das Misstrauen gegenüber staatlichen Institutionen wächst, die Parteibindung nachlässt und eine Verunsicherung herrscht gegenüber demokratischen Praktiken.

Er wirft daher eine grundlegende Frage auf: Stellt die Absage eine verpasste Chance dar oder entspricht sie einer realistischen Einschätzung dessen, was diese Prozesse tatsächlich bewirken können?

Die OECD hat weltweit mehr als 700 partizipatorische Prozesse identifiziertExterner Link – die tatsächliche Zahl dürfte weit höher liegen. Europa hat sich zu einem Versuchslabor für diese Experimente entwickelt: Angefangen beim französischen Bürgerrat für das Klima bis hin zur Konferenz zur Zukunft Europas.

Dazu kommen Hunderte lokale Versammlungen in Deutschland und zahlreiche Initiativen in Belgien, Irland und der Schweiz. Auch ausserhalb Europas nehmen solche Prozesse zu. In Lateinamerika gibt es derzeit eine Reihe solcher Experimente, besonders in Kolumbien und BrasilienExterner Link.

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Ihre Beliebtheit ist nachvollziehbar. Viele Demokratien führen zwar Wahlen durch, doch es gelingt ihnen immer weniger, Vertrauen, Legitimität oder das Gefühl politischer Reaktionsfähigkeit zu schaffen.

Politische Parteien sind geschwächt, Wahlergebnisse schwanken stärker, und viele Menschen haben das Gefühl, dass die politischen Institutionen sie nicht mehr wirksam vertreten.

Bevölkerungsräte scheinen eine attraktive Alternative zu bieten: weniger Polarisierung und mehr Zuhören; weniger Wettbewerb und mehr Argumentation; weniger professionelle Politik und mehr normale Bürger:innen.

Das Versprechen ist verlockend. Doch wie in anderen Bereichen gibt es auch in der Politik keine Zauberlösungen. Institutionelle Innovationen können zur Demokratisierung und zur demokratischen Erneuerung beitragen – allerdings nur unter bestimmten Voraussetzungen. Sind Bevölkerungsräte dazu geeignet?

Bevölkerungsräte verbreiten sich rasch

In den letzten Jahren hat sich das Format institutionell weiterentwickelt und beschränkt sich mancherorts nicht mehr auf vereinzelte Konsultationen. In New York City beispielsweise wurde das Prinzip der Bevölkerungsräte in partizipative Haushaltsprozesse integriert: Zufällig ausgewählte Einwohner:innen beraten gemeinsam mit städtischen Behörden darüber, wie Vorschläge in umsetzbare Projekte umgewandelt werden können, bevor eine breitere öffentliche Abstimmung stattfindet.

Diese Entwicklung hat zu immer ehrgeizigeren Forderungen geführt. Beobachter:innen, die sich auf die Traditionen der partizipatorischen und offenen Demokratie berufen, argumentieren, dass zufällig ausgewählte Versammlungen die Einflussnahme durch Eliten verringern, die Repräsentation diversifizieren und inklusivere Entscheidungssysteme schaffen könnten.

Hinter diesem Optimismus verbirgt sich eine Diagnose des demokratischen Verfalls. Dieser Sichtweise zufolge leidet die Demokratie vor allem unter einem verfahrenstechnischen Problem: Zwischen den Wahlen hätte die Bevölkerung zu wenig Möglichkeiten, sich sinnvoll einzubringen.

Wahlen bündeln zwar Präferenzen, ermöglichen es den Bürger:innen jedoch nicht, gemeinsam zu beraten. Parteien schaffen Anreize für Wettbewerb und Banalisierung statt für Reflexion.

Sollte diese Einschätzung zutreffen, liegt die Lösung in einer institutionellen Neugestaltung: Schafft man bessere Räume für Partizipation, so die Idee, wird sich die demokratische Legitimität verbessern.

Bevölkerungsräte sind ein Ansatz dafür. Und sie lösen tatsächlich einige Probleme: Forschungsergebnisse belegen durchweg positive Auswirkungen bei den Teilnehmer:innen.

Bürger:innen, die an partizipatorischen Prozessen beteiligt sind, sind in der Regel besser informiert, eher bereit, sich mit gegensätzlichen Standpunkten auseinanderzusetzen, und berichten oft von grösserem Vertrauen in demokratische Verfahren.

Bevölkerungsräte können die Polarisierung innerhalb des partizipatorischen Raums selbst verringern. Sie bringen politische Vorschläge hervor, die oft ausgefeilter und ausgewogener sind, als Beobachter:innen erwarten.

Allerdings gibt es auch gravierende Einschränkungen.

Bevölkerungsräte verbessern Partizipation – aber schaffen sie auch politische Macht?

Bevölkerungsräte dienen dazu, die politische Beteiligung zu verbessern – nicht aber dazu, kollektive politische Handlungsfähigkeit zu schaffen. Sie helfen den Bürger:innen dabei, ihre Präferenzen zu präzisieren, Argumente auszutauschen und Empfehlungen zu formulieren.

Doch sie bringen keine politischen Akteure hervor, die in der Lage sind, Forderungen zu bündeln, Mobilisierungen aufrechtzuerhalten, bei Wahlen anzutreten, Institutionen zu leiten oder Entscheide umzusetzen.

Eine bedeutsame Unterscheidung. Denn in der demokratischen Politik geht es nicht nur darum, gute Ideen zu entwickeln. Es geht auch darum, Akteure zu schaffen, die in der Lage sind, gemeinsam zu handeln.

Und politische Handlungsfähigkeit bedeutet mehr als Teilhabe: Sie bezieht sich auf die Fähigkeit der Bürger:innen, vereinzelte Anliegen in gemeinsame politische Projekte umzuwandeln und diese Projekte durch Organisationen voranzutreiben, die in der Lage sind, Einfluss auf die Ergebnisse zu nehmen.

In der Vergangenheit waren es politische Parteien, die diese Rolle, wenn auch nicht perfekt, so doch wesentlich spielten. Parteien bündeln Interessen, bilden Koalitionen, erarbeiten Programme, rekrutieren Führungskräfte und konkurrieren um die Macht.

Soziale Bewegungen üben Druck auf Institutionen aus und setzen Themen auf die öffentliche Agenda. Wahlen schaffen Legitimation und Rechenschaftspflicht. Diese Mechanismen dienen nicht nur dazu, Meinungen zu erfassen; sie organisieren politisches Handeln.

Bei Bevölkerungsräten ist dies nicht der Fall. Ihr Einfluss hängt stark von externen Akteuren ab, denn ihre Empfehlungen sind selten verbindlich: Regierungen können sie übernehmen, ignorieren oder selektiv umsetzen. Selbst sehr öffentlichkeitswirksame Versammlungen haben oft Schwierigkeiten, strukturell etwas zu verändern.

An der Konferenz zur Zukunft Europas haben sich zwar zahlreiche Bürger:innen beteiligt, sie hatte jedoch nur begrenzte Auswirkungen auf die Gestaltung der europäischen Politik. Ähnlich sieht es bei vielen nationalen und lokalen Initiativen aus: intensive Beratungen, ungewisse Umsetzung.

Dahinter steht ein umfassenderes Problem. In der Literatur zur partizipativen Demokratie werden Probleme wie Legitimität, Einfluss, Skalierbarkeit häufig als technische Herausforderungen behandelt.

Wie können wir Teilnehmer:innen besser rekrutieren? Wie können wir die Moderation verbessern? Wie können wir Empfehlungen mit Institutionen verknüpfen? Das sind wichtige Fragen.

Doch sie könnten eine grundlegendere Einschränkung verschleiern: Bevölkerungsräte repräsentieren die Bürger:innen zwar, ohne sie jedoch notwendigerweise politisch zu konstituieren.

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Was der Populismus offenbart

In den letzten Jahrzehnten, in denen Bevölkerungsräte erprobt wurden, gewannen auch populistische Bewegungen an Einfluss. Dieser Kontrast ist aufschlussreich. Denn Populismus und Bevölkerungsräte entspringen derselben Repräsentationskrise, funktionieren jedoch nach gegensätzlichen politischen Logiken.

Bevölkerungsräte streben nach Legitimität durch Verfahren: Einbeziehung, Information, Beratung. Der Populismus strebt nach Legitimität durch Mobilisierung: Er konstruiert «das Volk» als politisches Subjekt und verspricht Massnahmen gegen vermeintliche Eliten.

Populistische Politiker:innen schaffen etwas, was Bevölkerungsräte in der Regel nicht leisten können: politische Identifikation. Die Bürger:innen bringen nicht einfach nur ihre Präferenzen zum Ausdruck – sie werden Teil eines politischen Projekts.

Das macht den Populismus jedoch nicht zu einem demokratisch erstrebenswerten Phänomen. Populistische Regierungen schwächen häufig Institutionen, polarisieren Gesellschaften und untergraben den Pluralismus. Doch ihr Erfolg offenbart etwas Wichtiges.

Der Rückgang der Demokratie ist nicht nur ein Problem unzureichender Beteiligung oder mangelhafter Partizipation. Er ist auch und vor allem eine Krise der kollektiven politischen Handlungsfähigkeit. Bevölkerungsräte stärken die Stimme einiger weniger. Sie stärken jedoch nicht unbedingt die Handlungsfähigkeit der Mehrheit.

Das bedeutet nicht, dass man auf partizipatorische Innovationen verzichten sollte. Doch die Erwartung, dass diese den demokratischen Verfall stoppen, könnte unzumutbare Anforderungen an solche Foren stellen.

Demokratie lässt sich nicht allein durch Verfahren wiederherstellen. Institutionelle Innovationen entfalten ihre transformative Wirkung erst dann, wenn sie mit einflussreichen politischen Organisationen verknüpft sind, die in der Lage sind, Bürger:innen zu mobilisieren und Macht auszuüben.

Das bringt uns zurück zur Schweiz. Vielleicht lag das Problem bei der abgesagten Versammlung in Genf nicht darin, dass es ihr an partizipatorischem Wert mangelte. Vielleicht weist die Sorge um institutionelle Unklarheiten auf eine tiefgreifendere Herausforderung hin: Demokratische Innovationen benötigen eine politische Verankerung, wenn sie von Bedeutung sein sollen.

Bevölkerungsräte sind kein Allheilmittel gegen den Verfall der Demokratie. Im besten Fall bereichern sie die Demokratie. Doch die Erneuerung der Demokratie hängt nach wie vor von etwas ab, das älter und schwieriger aufzubauen ist: von Organisationen, welche die Bürger:innen mit den Entscheidungsträgern verbinden und Forderungen in nachhaltiges kollektives Handeln umsetzen.

Editiert von Benjamin von Wyl/ds, Übertragung aus dem Englischen: Meret Michel/raf

Die von der Autorin geäusserten Ansichten spiegeln nicht unbedingt die Ansichten von Swissinfo wider.

Der Text basiert auf einem ForschungsartikelExterner Link im «Journal of Representative Democracy».