Il y a 80 ans, Winston Churchill posait à Zurich l’une des premières pierres de l’unification de l’Europe
En septembre 1946, Winston Churchill prononçait à Zurich un discours célèbre, dans lequel il appelait à la création des États-Unis d’Europe. Qu’est-il advenu de son idée, et pourquoi l’a-t-il présentée en Suisse?
La Suisse abrite de nombreuses organisations internationales. Elle n’y participe pourtant qu’à contrecœur. Elle n’est pas membre de l’Union européenne et rien n’indique que cela soit près de changer. Et ce n’est qu’en 2002, après 189 autres États, qu’elle a adhéré à l’ONU.
Mais revenons des années en arrière, en septembre 1946. Nous sommes quelques mois seulement après la toute première Assemblée générale de l’ONU. Winston Churchill se trouve alors en Suisse. Cette année de paix est annonciatrice de changement. L’ancien Premier ministre britannique va en poser les fondements en appelant, dans un discours prononcé à l’Université de Zurich, le 19 septembre, à la création des États-Unis d’Europe.
«Je dis toujours qu’il y a deux origines à l’Europe. Le discours de Churchill en est une», indique l’historienne Birte Wassenberg. Professeure d’histoire contemporaine à l’université de Strasbourg, elle se consacre principalement à l’histoire des organisations européennes. Mais comment se fait-il que l’idée de l’unification européenne ait été lancée précisément en Suisse?
La professeure replace ce choix dans un contexte de début de Guerre froide. «Zurich était un bon choix pour faire ce discours, la Suisse a été choisie en raison de sa traditionnelle neutralité. Il s’agissait d’une tentative de discours sur la paix sur un sol européen neutre.»
Un discours qui ne s’adresse pas aux Suisses
Professeur d’histoire à l’université d’Oxford, Martin Conway estime que «Churchill n’a en aucun cas adressé son discours aux Suisses. Il s’est plutôt adressé à une sorte d’élite politique de l’Europe d’après-guerre, l’exhortant à voir au-delà des problèmes immédiats et à se concentrer sur la construction d’un monde nouveau.»
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Aujourd’hui, ce discours est fréquemment associé aux origines de l’Union européenne (UE). Mais il est également directement lié à la création du Conseil de l’Europe, en 1949.
Winston Churchill y évoque la nécessité d’«accroître et renforcer» l’ONU. Il poursuit en ces termes: «Il nous faut créer la famille européenne en la dotant d’une structure régionale placée sous cette organisation mondiale, et cette famille pourra alors s’appeler les États-Unis d’Europe.» Son objectif: une Europe «aussi libre et heureuse que la Suisse l’est aujourd’hui».
Si tous les États européens ne veulent ou ne peuvent pas adhérer à l’Union européenne, «nous devrons néanmoins réunir les pays qui le désirent et qui le peuvent», poursuit-il. Il voit l’Allemagne et la France à la tête de cette union. Pour Martin Conway, c’est là une preuve de la «frappante» confiance en lui-même de Winston Churchill, qui a passé les années précédentes à combattre l’Allemagne nazie.
La Grande-Bretagne, les États-Unis et l’Union soviétique doivent devenir «les amis et les soutiens» de la nouvelle Europe et «défendre son droit à l’existence».
L’Union soviétique est donc également concernée, et Winston Churchill mentionne explicitement sa participation comme une garantie d’un résultat tangible. «Le Conseil de l’Europe a d’abord tenté d’éviter de se ranger du côté de l’un ou l’autre des blocs de la Guerre froide, mais l’Union soviétique ne l’a pas accepté», souligne Birte Wassenberg.
Des pays qui vont faire partie du futur bloc de l’Est, comme la Pologne ou la Slovaquie, prennent part au Congrès européen de La Haye, qui se tient en mai 1948 sous l’égide de Winston Churchill. «Mais avec la fermeture du rideau de fer, leur adhésion au Conseil de l’Europe leur est refusée en 1949», rappelle l’historienne. Les dix membres fondateurs de l’organisation, dont le siège est à Strasbourg, se trouvent donc tous en Europe de l’Ouest.
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Pour Birte Wassenberg, il est correct de voir en Winston Churchill «le père fondateur du Conseil de l’Europe», mais elle tient à nuancer cette image.
«En ce qui concerne son action, il n’apparaît pas comme le grand partisan de l’unification européenne. Il s’est engagé en faveur d’une Europe forte, et son discours sur la création d’une armée européenne s’inscrit peut-être aussi dans cette logique. Mais il ne faisait pas lui-même partie du mouvement qui souhaitait véritablement une Europe unie.»
Birte Wassenberg souligne également les relations parfois ambivalentes entre la Grande-Bretagne et l’Europe, ainsi que les changements de position de Winston Churchill selon son rôle de chef du gouvernement (1940-1945, 1951-1955) ou de membre de l’opposition (1945-1951).
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Lorsqu’il prononce son discours de 1946, il est à la tête de l’opposition. Il n’y aborde pas non plus ce qui deviendra plus tard l’un des objectifs centraux du Conseil de l’Europe: la démocratie et sa protection. Il parle certes de «tyrannie» et de «liberté», mais ne prononce jamais le mot «démocratie».
«Ce n’est qu’après coup qu’on dira que la démocratie était l’objectif visé, souligne Martin Conway. À l’époque, Churchill, comme d’autres, parlait avant tout de la manière dont nous pourrions simplement nous remettre de la guerre.»
Le professeur d’Oxford voit néanmoins dans le discours un moment clé pour la démocratie en Europe.
La démocratie en Europe après 1945
Au cours des décennies qui suivent la Seconde Guerre mondiale, la démocratie devient la «structure par défaut de l’Europe occidentale». Selon Martin Conway, cela n’allait en aucun cas de soi. Le terme «démocratie» est «récupéré» d’expériences antérieures, comme la République de Weimar, avant d’être reconditionné, dans les constitutions et au sein du Conseil de l’Europe, comme une «forme de gouvernement stable, modérée et inclusive où chacun a sa part de pouvoir». Pour l’historien, cette «redéfinition très importante de la démocratie» va alors s’imposer dans toute l’Europe occidentale.
C’est également dans ce cadre que le choix de la Suisse pour le discours de 1946 s’avère intéressant. D’une part, la forme de démocratie qui va s’imposer dans les capitales d’Europe occidentale n’est pas le modèle bipartite de Westminster privilégié par Winston Churchill. Mais ce n’est pas du tout non plus un modèle similaire à la démocratie suisse et à ses éléments de démocratie directe.
En Allemagne, notamment, on nourrit alors une grande méfiance à l’égard de la «volonté du peuple», en raison de la montée du nazisme, explique Martin Conway. En fin de compte, estime le professeur, l’évolution démocratique de l’après-guerre a été un «acte collectif et pragmatique des élites politiques des États d’Europe occidentale», qui «n’accordent alors que très peu d’importance» à la «consultation du peuple».
La naissance du Conseil de l’Europe
Parallèlement, des positions se dessinent à l’international quant à la forme que pourrait prendre la coopération européenne. C’est notamment le cas du sommet que Birte Wassenberg considère comme la deuxième origine de l’unification européenne: le congrès de 1948 à La Haye.
Lors de ce «Congrès de l’Europe», plus de 800 délégués, parmi lesquels de nombreux hommes politiques influents, tels que l’ancien conseiller fédéral suisse Marcel Pilet-Golaz et le futur chancelier allemand Konrad Adenauer, débattent des voies menant à l’unification européenne. «Il apparaît alors qu’un camp, celui des fédéralistes, prône plutôt une Europe unifiée, tandis que les soi-disant unionistes sont plutôt partisans d’une organisation intergouvernementale», explique la professeure.
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Avec un Conseil des ministres qui réunit les ministres des Affaires étrangères des États membres, la structure du Conseil de l’Europe est «très intergouvernementale», souligne-t-elle. Dans le même temps, les fédéralistes nourrissent d’abord l’espoir de pouvoir utiliser l’Assemblée parlementaire, qui réunit les parlementaires des différents pays, pour créer une union telle que les «États-Unis d’Europe».
Pour l’historienne, la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), qui compte six États membres en 1951, est une «réaction de rejet» face aux premiers conflits, déceptions et divergences au sein du Conseil de l’Europe.
«On a souhaité créer une autre structure, qui aurait peut-être davantage de chances de déboucher sur une Europe fédérale», explique-t-elle.
C’est de la CECA, laquelle, contrairement au Conseil de l’Europe, poursuit des objectifs économiques très concrets, que naît l’Union européenne. Elle compte aujourd’hui 27 États membres.
Les hésitations des pays neutres
Le Conseil de l’Europe compte, lui, 46 États membres. Depuis 2024, et pour la première fois, son secrétaire général est suisse: il s’agit de l’ancien conseiller fédéral Alain Berset. Aujourd’hui, l’institution est principalement connue grâce à la Cour européenne des droits de l’homme, qui existe depuis 1959. L’accent mis par le Conseil de l’Europe sur les droits de l’homme et la démocratie était prévu dès le départ: «Peu après la fin de la Seconde Guerre mondiale, on était convaincu qu’il fallait, en plus de la Déclaration universelle des droits de l’homme, une convention spécifique en Europe, pour empêcher qu’un Holocauste ne se reproduise jamais», explique Birte Wassenberg.
Dans ses premières années, le Conseil de l’Europe va jouer un rôle complémentaire à celui de l’ONU, tel que Winston Churchill l’avait envisagé dans son discours. «La concurrence a toujours été plus forte entre le Conseil de l’Europe et la future UE qu’avec l’ONU», poursuit la professeure. Face aux grandes divergences entre les objectifs de l’UE et ceux du Conseil de l’Europe, elle estime que ce dernier garde toute sa pertinence.
Même si le Conseil de l’Europe a autrefois souhaité se positionner de manière neutre pendant la Guerre froide, cela n’empêche pas les États neutres d’attendre avant d’y adhérer, souligne l’experte. La Suisse n’est pas la seule à hésiter: l’adhésion de la Finlande ne survient qu’en 1989.
L’adhésion de la Suisse au Conseil de l’Europe remonte, elle, à 1961. C’est certes 15 ans après le discours de Winston Churchill à Zurich, mais tout de même plus de 40 ans avant l’adhésion de la Suisse à l’ONU.
Relu et vérifié par Marc Leutenegger, traduit de l’allemand par Albertine Bourget/dbu
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