Alors que l’Europe boude son industrie de l’armement, la Suisse assouplit ses règles d’exportation

Fin 2021, le Parlement suisse a décidé d'interdire la vente d'armes aux pays en guerre. Les armements représentaient 0,7% de l'ensemble des exportations suisses en 2024. Keystone / Gaetan Bally

En Suisse, le pendule des ventes d’armes oscille ces jours-ci en faveur de son industrie de défense, alors que plusieurs pays sont empêtrés dans des guerres et que l’Europe se réarme à une cadence jamais vue depuis la Guerre froide. Les autorités suisses assurent que ces exportations sont compatibles avec l’exigence de neutralité.

Au cours de l’année 2022, l’Allemagne a demandé deux fois à la Suisse de lui permettre de réexporter 12’400 cartouches de munitions pour les blindés de défense antiaérienne Gepard vers l’Ukraine. Par deux fois, elle a essuyé un refus.

L’Allemagne avait acquis ces munitions des décennies auparavant, et souhaitait les offrir à l’Ukraine pour lui permettre d’abattre des missiles de croisière et des drones dans le cadre de sa lutte contre l’invasion russe.

Toutefois, la Suisse interdit l’exportation et la réexportation d’armement fabriqué en Suisse vers des pays impliqués dans des guerres. Elle a dit non à des demandes similaires de l’Espagne, du Danemark et des Pays-Bas.

Berlin a eu des mots sévères envers Berne. «Je dois le dire clairement: je suis incapable de comprendre pourquoi la Suisse ne fournit pas de munitions Gepard», a déclaré le vice-chancelier de l’époque Robert Habeck.

La Suisse inverse désormais la tendance. Le Parlement a décidé de fournir automatiquement des permis d’exportations et de réexportations d’armes pour 25 pays, la plupart en Europe, quand bien même ils seraient impliqués dans un conflit.

À l’origine de cette décision, des inquiétudes au sujet du carnet de commandes de l’industrie de défense suisse, boudé par des pays européens échaudés par les restrictions sur les armes qu’ils achètent. Un pivotement qui survient aussi à un moment où la Suisse réévalue ce que signifie le principe de neutralité dans un contexte de menaces grandissantes contre la sécurité du continent.

Ce qui va changer

Selon l’actuelle Loi fédérale sur le matériel de guerre, la Suisse ne peut pas exporter des armes fabriquées dans le pays vers des nations impliquées dans une guerre ou qui commettent des violations manifestes des droits humains, une interdiction en vigueur depuis la fin de 2021. Les acheteurs doivent signer une déclaration de non réexportation, et demander la permission de réexporter.

En 2024, le gouvernement suisse a demandé au Parlement de lui accorder le droit de déroger à ces règles dans des cas exceptionnels. Le Parlement a accepté, et est même allé plus loin. Pour 25 pays, les exportations d’armes seront automatiquement accordées, même s’ils sont impliqués dans un conflit, et la déclaration de non réexportation a été rayée. Néanmoins, le gouvernement dispose d’un droit de veto quand il s’agit de l’intérêt national de la Suisse.

Sur les 25 pays, 19 sont en Europe: les autres sont l’Argentine, l’Australie, le Canada, le Japon, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis.

Des inquiétudes pour l’industrie militaire suisse…

Le débat sur les exportations d’armes, qui a été initié par la volonté de certains parlementaires de permettre des réexportations en direction de l’Ukraine afin de soutenir le pays envahi, a été au moins autant influencé par les inquiétudes concernant l’industrie nationale de défense.

Lorsque la Suisse a décliné leurs demandes de réexportation, les Pays-Bas ont répliqué en cessant toute acquisition d’armement suisse. L’Allemagne, de son côté, a exclu les armateurs suisses d’un appel d’offres portant sur une grosse commande de matériel militaire.

L’industrie prétend qu’elle a été mise au ban. Cela se déroule à un moment où les Européens s’engagent dans des dépenses militaires «sans précédent», motivées par les menaces de la Russie, les inquiétudes vis-à-vis d’un désengagement américain de l’alliance de l’OTAN, et plus récemment, la rhétorique du président américain Donald Trump évoquant un usage de la force pour annexer le Groenland.

Les exportateurs d’armes suisses ont des raisons d’être nerveux. L’Europe est le plus gros marché pour l’armement suisse, et représente 80% de ses ventes à l’étranger. Au total, les exportations d’armes se sont contractées de 27% en 2023, soit 258 millions de francs de moins qu’en 2022 (notamment à cause de la fin d’un contrat à hauteur de 194 millions de francs fournissant des systèmes de défense aérienne au Qatar pour la Coupe du monde de foot). Les exportations ont encore baissé de 5% en 2024.

… et pour la sécurité européenne

Sans la possibilité de vendre des armes à l’étranger, l’industrie risque de disparaître, avec de «graves conséquences» pour la sécurité nationale, a avertiLien externe l’association de défense des industries mécaniques Swissmem, au cours du débat au Parlement. Elle a également révélé que certaines entreprises déplaçaient leur production à l’étranger pour échapper aux restrictions.

Un groupe d’experts indépendants dépêchés pour émettre des recommandations sur la future stratégie de sécurité du gouvernement a aussi plaidé en faveur d’un renforcement de l’industrie de l’armement, afin qu’elle s’adapte aux nouvelles menaces. La plupart de ces experts se sont déclarés favorables à un assouplissement des règles sur la réexportation.

Une conclusion qui souligne à quel point l’invasion russe «et le contexte géopolitique mouvant ont profondément bouleversé la vision qu’a la Suisse du monde, et de la place qu’elle y tient», a écritLien externe Ulrike Franke, politologue au Conseil européen des relations internationales

Le ministère de la défense suisse Martin Pfister a plus ou moins dit la même chose, lorsqu’il a déclaré devant les leaders de l’industrie à Bruxelles en décembre dernier que la guerre en Ukraine était «un point de rupture qui a détruit l’illusion d’une paix durable en Europe».

Il y avait désormais «un vrai risque de nouvelles guerres» sur le continent, a-t-il dit, par conséquent la Suisse allait «prioriser l’approvisionnement de l’Europe en matériel de défense et s’impliquer davantage dans la coopération européenne en matière d’armement».

Changer la perception de la neutralité suisse

Dans son discours, prononcé la même semaine où le Parlement a assoupli les exportations d’armes, Martin Pfister a déclaré que cette mesure suisse était compatible avec la neutralité du pays, quand bien même les armes atterriraient dans une zone de conflit.

Cette posture marque un changement radical par rapport à la position du gouvernement quand il a refusé les demandes de réexportations vers l’Ukraine. À l’époque, il avait fait valoir qu’en tant qu’État neutre, la Suisse était soumise au principe de l’égalité de traitement quand elle vendait des armes. Si elle permettait d’expédier des armes suisses en Ukraine, elle devrait faire de même, en quantité égale, vers la Russie, un résultat qu’elle souhaitait éviter, éclaire Pascal Lottaz, professeur associé en études de la neutralité à l’université de Kyoto, au Japon.

En Suisse, la question de la neutralité est parallèle à celle des exportations d’armes, explique Pascal Lottaz, même si ce sont deux enjeux juridiques distincts. Quand les parlementaires ont débattu au sujet de l’allègement des restrictions, aucun d’entre eux n’était capable de s’accorder sur ce que cela signifiait pour la neutralité du pays. Certains estimaient que ce principe en sortirait renforcé, puisqu’une industrie de l’armement prospère contribuerait à maintenir la neutralité armée de la Suisse, et sa capacité d’auto-défense.

D’autres ont au contraire estimé que ce changement l’affaiblirait, voire constituerait une violation de la neutralité, une crainte que le ministre de l’Économie Guy Parmelin a tenté d’apaiser en faisant valoir que ces nouvelles règles se limiteraient à une poignée de pays. Le gouvernement, a-t-il ajouté, continuerait d’évaluer chaque demande d’achat individuellement.

En dehors de la Suisse, ce changement est susceptible de créer une perception plus négative de sa neutralité, déclare Pascal Lottaz, surtout parmi ceux qui estiment qu’un État neutre ne devrait pas produire ou vendre des armes. Cela pourrait renforcer l’impression que la Suisse n’est plus neutre, ce que la Russie affirme depuis que le pays alpin a adopté les sanctions de l’Union européenne à la suite de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine.

«Donner du sens à la neutralité»

La Suisse n’est pas le seul État européen neutre à réévaluer sa position sur la défense depuis le début de la guerre. La neutralité, fait valoir Pascal Lottaz, est un «terme vide qu’on doit remplir de sens, encore et encore. C’est dans des moments de grands bouleversements, comme celui-ci, qu’on doit avoir un débat sur ce à quoi on devrait participer, ou pas».

La Finlande et la Suède, qui adoptaient traditionnellement la posture du non-alignement militaire, ont rejoint l’OTAN. Chypre a cessé d’acheter des armes à la Russie, et s’aligne davantage avec l’Occident, aspirant même à rejoindre l’OTAN, en dépit d’un probable veto turc.

D’autres subissent une pression pour augmenter leurs dépenses liées à la défense. L’Autriche s’est engagée à atteindre un objectif de 2% de son PIB, contre 0.8%. L’Irlande est plus réticente: contrairement à la Suisse, la limitation de ses dépenses militaires et sa neutralité sont liées.

De retour en Suisse, où les dépenses militaires devraient atteindre 1% du PIB d’ici 2032, le soutien public envers la neutralité, quoique toujours relativement élevé, à 87%, a chuté depuis le début de la guerre en Ukraine. Dans les mois à venir, les citoyens voteront à propos d’une proposition visant à une interprétation plus rigide de la neutralité, qui empêcherait la Suisse d’adopter des sanctions économiques ou l’obligerait à diminuer sa coopération avec l’OTAN.

Depuis 2022, la Suisse développe en effet des liens plus étroits avec l’Alliance transatlantique. Le pays a aussi prévu dans sa stratégie en matière de politique de sécuritéLien externe une piste de défense en coopération en cas d’attaque sur son sol. Mais contrairement à Chypre, aucune majorité politique en Suisse n’est prête pour une adhésion à l’OTAN, au moins pas d’ici la prochaine décennie, estime Pascal Lottaz.

En ce qui concerne les nouvelles règles d’exportation, la bataille se poursuit. Les opposants ont lancé une campagne pour imposer un référendum à propos de ces changements. Selon un sondage, néanmoins, plus de la moitié de la population soutient les livraisons d’armes à un pays qui se défend contre une attaque, et estime que cela ne contredit pas la neutralité suisse.

Les partenaires commerciaux de la Suisse restent prudents. L’ambassadeur d’Allemagne, Markus Potzel, a déclaré que ces changements n’offraient aucune garantie qu’à l’avenir son pays pourrait disposer librement d’armes fabriquées en Suisse.

L’issue pour l’Ukraine, par contraste, est claire: les armes vendues par le passé à des pays européens ne lui parviendront toujours pas, quatre ans après l’invasion russe, car les nouvelles règles d’exportation ne sont pas rétroactives.

Texte relu et corrigé par Tony Barrett, traduit de l’anglais par Pauline Grand d’Esnon/op