Les sanctions sont-elles compatibles avec la neutralité suisse?

Les visuels de l'initiative sur la neutralité s'inspirent de symboles pacifistes, comme la colombe de la paix. Keystone / Anthony Anex

Ces dernières années, la Suisse a adopté des sanctions contre la Russie, s’alignant sur l’Union européenne. L’initiative sur la neutralité veut réduire la marge de manœuvre du Conseil fédéral en la matière, mais les sanctions sont-elles nécessairement contraires à la neutralité? Explications.

La comparaison est forte, mais les partisans de l’initiative sur la neutralité y recourent volontiers: les sanctions – dont le but, affirment-ils, est d’affamer l’adversaire jusqu’à ce qu’il capitule – ne seraient finalement pas si différentes des sièges du Moyen Âge.

Des siècles durant, le siège a été une arme de guerre largement répandue en Europe. En coupant l’approvisionnement en eau et les voies de ravitaillement de leur ennemi, les assaillants cherchaient à contraindre les assiégés de se rendre ou, à tout le moins, de les affaiblir suffisamment pour permettre un assaut ultérieur.

Les sanctions visent à faire plier l’adversaire

Technique du Moyen Âge: le siège de Morat sur une illustration historique. Luzerner Chronik des Diebold Schilling

En 1870, les Allemands ont assiégé Paris, forçant les habitants à manger leurs animaux domestiques, puis même les éléphants du zoo. Finalement, quelque 40’000 civils ont perdu la vie. Un bilan qui reste toutefois faible en comparaison du siège de Leningrad par l’Allemagne nazie, entre 1941 et 1944, qui a fait plus d’un million de morts.

En Suisse aussi, la petite ville de Morat a été assiégée en 1476, avant que les Confédérés repoussent les troupes de Charles le Téméraire, lors de la bataille de Morat.

Dans le droit international actuel, le fait d’affamer délibérément une population civile est considéré comme un crime de guerre. Et si les sièges sont désormais plus rares, les sanctions – qui visent également à faire plier l’adversaire, et existent, elles aussi, depuis des siècles – restent un instrument couramment utilisé.

La différence principale entre les deux est que les sanctions sont censées agir exclusivement sur le plan économique et de manière ciblée, par exemple en entravant l’industrie de l’armement d’un pays ou la marge de manœuvre de certains acteurs.

Des effets secondaires indésirables

Mais les sanctions affectent régulièrement aussi les populations civiles. L’exemple le plus frappant reste l’embargo commercial imposé à l’Irak de Saddam Hussein, dans les années 1990, qui a eu pour conséquence non intentionnelle d’affamer la population et de restreindre les soins médicaux.

À la suite de cette expérience, les sanctions sont devenues plus ciblées. Les spécialistes parlent aujourd’hui de smart sanctions (sanctions intelligentes) dont les effets sont censés être plus efficaces et prévisibles afin de minimiser les dommages collatéraux.

Appel à des sanctions plus sévères: manifestation de soutien à l’Ukraine devant la Mission permanente de la Russie auprès de l’ONU à Genève, mars 2025. Keystone

Alors, les sanctions sont-elles une arme de guerre, comme l’affirment les partisans de l’initiative sur la neutralité? Cette question est au cœur des débats qui entourent le texte soumis au vote le 27 septembre prochain. La réponse est complexe, et fortement politisée.

L’économie comme arme de guerre?

L’économie peut évidemment servir de levier lors d’un conflit, et l’imposition de sanctions ne résulte jamais d’un choix arbitraire. Tout cela plaide en faveur d’un «oui»: les sanctions peuvent être une arme de guerre. Mais côté «non», on peut souligner que les sanctions sont avant tout un instrument destiné à prévenir les guerres.

Lorsque la Suisse applique des sanctions, elle affirme avoir pour objectif de contribuer à la paix. C’est notamment le cas lorsque le pays – membre de l’ONU, puissant sur le plan économique – adopte les sanctions décidées par le Conseil de sécurité.

«La Suisse recourt à des sanctions afin de promouvoir le droit international, notamment celui des droits de l’homme», écrit la Confédération sur son siteLien externe, qui ajoute que le pays «contribue ainsi à la paix et à la sécurité».

Les sanctions contre la Russie, un cas particulier

Actuellement, la Suisse applique des sanctions à l’encontre de 24 paysLien externe, de la Biélorussie au Myanmar en passant par la République centrafricaine, ainsi qu’à l’encontre de plusieurs groupes, dont le Hamas, l’État islamique et les talibans.

Dans le cas de la Russie, toutefois, la Suisse n’a pas suivi l’ONU – paralysée par le veto de Moscou au sein du Conseil de sécurité. C’est pourquoi Berne a choisi en 2022 de l’aligner sur l’Union européenne.

C’est d’ailleurs là l’une des raisons ayant conduit au lancement de l’initiative sur la neutralité. Selon ses partisans, la décision de la Suisse était contraire à sa neutralité. Dans une chronique publiée en 2022 par la Zuger WocheLien externe, l’ancien conseiller fédéral UDC Christoph Blocher, à l’origine du texte, a écrit: «On peut aussi agir à l’encontre de la neutralité en affamant une partie belligérante. De telles sanctions sont une arme de guerre. La Suisse est devenue belligérante du jour au lendemain.»

>>À lire aussi, notre article explicatif sur l’initiative sur la neutralité :

La Suisse est-elle encore neutre?

Depuis l’adoption des sanctions à l’encontre de la Russie, Moscou ne considère plus la Suisse comme neutre, l’inscrivant sur sa liste de 49 «États inamicaux». Les initiants évoquent également les déclarations de l’ancien président américain Joe Biden qui, selon eux, a remis en question la neutralité du pays.

Il ne l’a toutefois jamais affirmé de façon explicite. Dans son discoursLien externe sur l’état de l’Union du 1er mars 2022, Joe Biden a déclaré: «Avec les 27 États membres de l’Union européenne, ainsi que des pays comme le Royaume-Uni, le Canada, le Japon, la Corée du Sud, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et bien d’autres, y compris la Suisse, nous infligeons un coût à la Russie.»

En octobre 2022, l’Aargauer ZeitungLien externe posait néanmoins la question suivante au président de la Confédération de l’époque, Ignazio Cassis: «Vladimir Poutine et le président américain Joe Biden ont tous deux dit que la Suisse n’était plus neutre. Le président Volodymyr Zelensky a lui aussi mis cette neutralité en question. Seul le Conseil fédéral affirme le contraire. Ne serait-il pas plus honnête de dire que la Suisse ne peut pas rester neutre face à des violations aussi flagrantes du droit international et des droits humains que celles commises par la Russie?»

Le Tessinois répondait alors: «Non, nous sommes et restons neutres. Nous ne participons pas à cette guerre avec des troupes ou des armes, mais nous défendons la liberté, la démocratie et nos valeurs. Et c’est parfaitement compatible avec notre neutralité.»

Des «moyens de contrainte non militaires»

C’est là que réside la nuance. Selon Ignazio Cassis et le Conseil fédéral, la neutralité signifie que la Suisse ne participe pas aux conflits à l’étranger avec des troupes ou des armes. La définition de Christoph Blocher va plus loin et inclut également les «moyens de contrainte non militaires», citant notamment «les sanctions économiques, les boycotts d’États, les restrictions diplomatiques, les confiscations de biens, etc.».

Finalement, deux visions s’opposent. D’un côté, on considère que la Russie et l’Ukraine sont deux parties belligérantes comparables, devant être traitées de la même manière. De l’autre, on insiste sur le caractère contraire au droit international de la guerre d’agression menée par Moscou, et donc sur la nécessité de la sanctionner.

Un sujet politiquement très controversé: le débat sur l’initiative sur la neutralité au Conseil des États en mars 2026. Keystone / Peter Klaunzer

Les opposants à l’initiative accusent ses défenseurs d’être favorables à la Russie. Ces derniers répliquent qu’un principe fondamental éprouvé de l’État suisse est sacrifié en raison de la guerre en Ukraine. L’initiative exige donc que la Suisse ne s’associe à l’avenir qu’aux sanctions décidées par l’ONU.

Les sanctions, réponse à la pression

Au Parlement, lors des débats sur le texte, le conseiller national Dominik Blunschy a rappelé que la Suisse avait déjà adopté en 1998, lors de la guerre du Kosovo, des sanctions non onusiennes à l’encontre de la Serbie.

Le député du Centre a déclaré: «À l’époque, le Conseil fédéral avait conclu que ce n’est pas la participation aux sanctions, mais au contraire le fait de rester à l’écart, qui peut mettre en danger la crédibilité de notre neutralité.» Cette dynamique a également joué un rôle central dans les sanctions de 2022 contre Moscou, la Suisse ayant subi une immense pression sur la scène internationale.

Good conversation with Swiss President @ignaziocassisLien externe regarding the unprovoked attack of Russia on Ukraine.

I welcome the decision of the Swiss government to widen sanctions against Russia in step with the measures imposed by the EU. pic.twitter.com/BtLoPBHeKkLien externe

— Ursula von der Leyen (@vonderleyen) March 4, 2022Lien externe

Peu après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les États occidentaux ont en effet fait bloc. Un refus de la Suisse de s’associer aux sanctions aurait durablement détérioré ses relations avec Bruxelles et Washington. Participer aux sanctions était peut-être, comme l’a présenté le Conseil fédéral, un impératif moral du moment. Mais c’était aussi un impératif économique, autrement dit, une manifestation du réalisme politique suisse.

Texte original en allemand relu et vérifié par Pauline Turuban, adapté en français par Dorian Burkhalter