Wirtschaft als Waffe: Wie passen Sanktionen zur Neutralität?

Die Symbolik der Neutralitätsinitiative leiht sich Motive des Pazifismus aus, etwa die Friedenstaube. Keystone / Anthony Anex

Die Neutralitätsinitiative will der Schweiz bei Sanktionen keinen Spielraum mehr lassen. Hintergrund sind die Sanktionen, welche die Schweiz im Einklang mit der EU gegen Russland auferlegte. Verstossen diese tatsächlich gegen die Neutralität? Die Antwort lautet: Jein. Eine Analyse.

Das Bild ist drastisch, aber die Befürwortenden der Neutralitätsinitiative nehmen es gerne zur Hand: Aushungern bis der Gegner aufgibt – zwischen mittelalterlichen Belagerungen und Sanktionen gebe es im Prinzip kaum einen Unterschied.

Die Belagerung war in Europa über Jahrhunderte hinweg eine weitverbreitete Kriegswaffe. Wenn Angreifer eine Stadt belagerten, kappten sie die Wasserleitungen und Versorgungswege. Das sollte die Belagerten zur Aufgabe zwingen oder sie zumindest so sehr schwächen, dass ein späterer Sturmangriff möglich wurde.

Sanktionen sollen den Gegner beugen

Methoden des Mittelalters: Belagerung von Murten auf einer historischen Darstellung. Luzerner Chronik des Diebold Schilling

Im Jahr 1870 belagerten die Deutschen Paris. Um zu überleben, assen die Einwohner erst Haustiere und schliesslich sogar die Elefanten des Zoos. 40’000 Zivilpersonen starben. Das war jedoch noch wenig im Vergleich zur Nazi-Belagerung Leningrads von 1941 bis 1944, bei der über eine Million Menschen starben.

In der Schweiz wurde 1476 das Städtchen Murten belagert, bis die Eidgenossen die Truppen von Karl dem Kühnen in der Schlacht von Murten vertrieben.

Im heutigen Völkerrecht gilt das gezielte Aushungern der Zivilbevölkerung als Kriegsverbrechen. Geläufig sind jedoch Sanktionen. Auch sie sollen einen Gegner beugen – und auch sie gibt es seit Jahrhunderten.

Der Unterschied ist: Sanktionen sollen rein wirtschaftlich erfolgen und gezielt wirken. Oft wird die Rüstungsindustrie eines Landes ins Visier genommen oder – noch selektiver: Es wird der Handlungsspielraum einzelner Akteure eingeschränkt.

Unerwünschte Nebenwirkungen

Dennoch treffen Sanktionen immer wieder auch die Zivilbevölkerung. Besonders drastisch geschah dies zuletzt mit dem Handelsembargo gegen den Irak unter Diktator Saddam Hussein in den 1990er-Jahren. Es kam zu unbeabsichtigten Folgen: Nahrungsmittel für die Bevölkerung fehlten – und die medizinische Versorgung litt.

Aus dieser Erfahrung sind die Massnahmen noch gezielter geworden. Inzwischen spricht man von «smarten Sanktionen», die berechenbar sein und bei minimalen Kollateralschäden maximale Wirkung entfalten sollen. So hat der Westen unter anderem etwa russische Banken aus dem internationalen SWIFT-Zahlungsnachrichtendienst ausgeschlossen. Sie können damit keine Fremdwährungen mehr empfangen oder Vermögenswerte ins Ausland transferieren.

Forderung nach stärkeren Sanktionen: Kundgebung für die Ukraine vor der Ständigen Vertretung Russlands bei der UNO in Genf, März 2025. Keystone

Sind Sanktionen also eine Kriegswaffe, wie es die Anhänger der Neutralitätsinitiative behaupten? Diese Frage ist von zentraler Bedeutung in der Debatte um diese Vorlage. Und die Antwort darauf ist nicht nur komplex, sondern auch stark verpolitisiert.

Wirtschaft als Kriegswaffe?

Denn natürlich lässt sich mit Wirtschaft Krieg führen, und natürlich verhängt niemand Sanktionen, ohne damit einen Zweck zu verfolgen. Das spricht für ein Ja. Für ein Nein – Sanktionen sind keine Kriegswaffe – spricht, dass sie ein Lenkungsinstrument sind, um Kriege zu verhindern.

So verfolgt etwa die Schweiz eine klare Absicht, wenn sie Sanktionen beschliesst: Diese sollen dem Frieden dienen. Als Mitglied der UNO hält sich der wirtschaftlich mächtige Kleinstaat mit seiner Sanktionspolitik an die Beschlüsse des Sicherheitsrats.

«Die Schweiz setzt Sanktionen um, die der Einhaltung des Völkerrechts, insbesondere der Respektierung der Menschenrechte, dienen», schreibt der BundExterner Link dazu und fügt hinzu: «Damit fördert sie Frieden und Sicherheit.»

Russland-Sanktionen als Sonderfall

Im Moment unterhält die Schweiz SanktionenExterner Link gegen 24 Länder von Belarus über Myanmar bis zur Zentralafrikanischen Republik – sowie gegen einige Organisationen, darunter die Hamas, den Islamischen Staat und die Taliban.

Bei den Sanktionen gegen Russland folgte die Schweiz aber nicht der UNO, da Russland Russland mit seiner Vetomacht im Sicherheitsrat jede wirtschaftliche Zwangsmassnahme verhindert hätte. Die Schweiz folgte 2022 der EU.

Das ist ein wichtiger Grund für die Entstehung der Neutralitätsinitiative. Denn gerade darin sehen die Initianten die Schweizer Neutralität verletzt. Alt-Bundesrat Christoph Blocher, der Urheber der Initiative, schreibt in einer KolumneExterner Link: «Man kann auch neutralitätswidrig handeln, indem man eine Kriegspartei aushungert. Solche Sanktionen sind ein Kriegsmittel. Die Schweiz ist eine Kriegspartei geworden.» 

Wir erklären hier, worum es bei der Neutralitätsinitative geht:

Ist die Schweiz noch neutral?

Tatsächlich nimmt Russland die Schweiz aufgrund ihrer Sanktionen nicht mehr als neutral wahr. Moskau führt die Schweiz auf seiner Liste der 49 «unfreundlichen Staaten». Ist die Schweiz also Kriegspartei? Die Initianten erwähnen in diesem Zusammenhang auch die USA, konkret deren Ex-Präsident Joe Biden: Auch dieser habe gesagt, die Schweiz sei nicht mehr neutral.

Eine solche Aussage erfolgte aber, wenn überhaupt, höchstens sinngemäss. In seiner «State of the Union»-RedeExterner Link vom 1. März 2022 sagte Biden:  «Zusammen mit 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie Ländern wie dem Vereinigten Königreich, Kanada, Japan, Korea, Australien, Neuseeland und vielen anderen, sogar mit der Schweiz, fügen wir Russland Schaden zu.»

Im Oktober 2022 stellte die Aargauer ZeitungExterner Link dem damaligen Bundespräsidenten Ignazio Cassis dennoch die folgende Interviewfrage: «Wladimir Putin und US-Präsident Biden haben beide gesagt, die Schweiz ist nicht mehr neutral. Auch Präsident Selenski hat die Neutralität in Frage gestellt. Nur der Bundesrat sagt etwas anderes. Wäre es nicht ehrlicher zu sagen, die Schweiz kann bei einer so krassen Verletzung von Völkerrecht und Menschenrechten, wie sie Russland begeht, gar nicht neutral bleiben?»

Cassis antwortete: «Nein, wir sind und bleiben neutral. Wir beteiligen uns weder mit Truppen noch mit Waffen am Krieg. Aber wir stehen ein für Freiheit, Demokratie und unsere Werte. Und das ist mit unserer Neutralität absolut vereinbar.»

«Nichtmilitärische Zwangsmittel»

Hier liegt der feine Unterschied. Laut Cassis – und dem Bundesrat – bedeutet Neutralität, dass sich die Schweiz nicht mit Truppen und Waffen an fremden Kriegen beteiligt. Christoph Blocher geht jedoch weiter und schliesst auch «nichtmilitärische Zwangsmittel» ein. Konkret nennt er «Wirtschaftssanktionen, Staatsboykotte, diplomatische Einschränkungen, Eigentumsentzug, usw.»

Öffnet man die Perspektive, treten die Unterschiede noch deutlicher zutage. Dann spricht die eine Seite nämlich von zwei gleich gelagerten Kriegsparteien – die man gleich behandeln müsse. Die andere Seite hingegen betont die Völkerrechtswidrigkeit des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine – der zu ahnden sei.

Politisch heftig umstritten: Debatte um die Neutralitätsinitiative im Ständerat im März 2026. Keystone / Peter Klaunzer

Die Gegner der Neutralitätsinitiative werfen den Verfechtern Russlandfreundlichkeit vor. Diese kontern, ein bewährtes Schweizer Staatsprinzip würde wegen des Kriegs in der Ukraine leichtfertig geopfert. Entsprechend verlangt die InitiativeExterner Link, dass sich die Schweiz künftig strikt nur den Sanktionen der UNO anschliesst.

Sanktionen als Gebot der Stunde

Als der Nationalrat die Initiative berietExterner Link, erinnerte Ratsmitglied Dominik Blunschy daran, dass die Schweiz bereits im Kosovo-Konflikt im Jahr 1998 Sanktionen eingeführt hatte, die nicht an ein UNO-Mandat gekoppelt waren. Diese richteten sich gegen Serbien.

Mitte-Politiker Blunschy erklärte im Ratssaal: «Der Bundesrat folgerte damals: Nicht die Teilnahme an Sanktionen, sondern vielmehr das Abseitsstehen davon kann die Glaubwürdigkeit unserer Neutralität gefährden.» Der Parlamentarier wies damit auf eine Dynamik hin, die auch bei den Sanktionen gegen Russland eine zentrale Rolle spielt: Der internationale Druck auf die Schweiz. Dieser war 2022 immens.

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen überzeugte damals den Bundesrat, den Sanktionen zu folgen:

Good conversation with Swiss President @ignaziocassisExterner Link regarding the unprovoked attack of Russia on Ukraine.

I welcome the decision of the Swiss government to widen sanctions against Russia in step with the measures imposed by the EU. pic.twitter.com/BtLoPBHeKkExterner Link

— Ursula von der Leyen (@vonderleyen) March 4, 2022Externer Link

Denn kurz nach dem Überfall Russlands auf die Ukraine schlossen die westlichen Staaten ihre Reihen. Ein Abseitsstehen der Schweiz hätte deren Verhältnis mit Brüssel und Washington nachhaltig beschädigt. Bei den Russlandsanktionen mitzumachen war vielleicht das moralische Gebot der Stunde, als dass es der Bundesrat darstellte.

Vor allem aber war es das ökonomische Gebot der Stunde – also schlichte Schweizer Realpolitik.

Editiert von Pauline Turuban