A neutralidade contribui para a paz? A Suíça e seus bons ofícios

A neutralidade não é inerentemente promotora da paz. Historicamente, a neutralidade não é uma condição nem necessária nem suficiente para o sucesso dos bons ofícios em conflitos armados, escreve a historiadora Liliane Stadler.

Na Suíça, presume-se frequentemente que existe uma relação causal entre a neutralidade permanente e a capacidade de um Estado de prestar os chamados bons ofícios. Este também é o caso na discussão atual sobre a Iniciativa de Neutralidade, uma proposta de lei que será votada em 2026.

A invasão russa da Ucrânia em 2022 levou a discussões internacionais sobre neutralidade e a reorientação de Estados anteriormente neutros. Por exemplo, a Finlândia e a Suécia aderiram à OTAN. Em comparação, a Suíça ainda é amplamente percebida internacionalmente como o país que se manteve neutro por mais tempo e de forma mais rigorosa.

No entanto, a guerra na Ucrânia também gerou um profundo debate sobre a neutralidade na Suíça desde 2022. Após o envolvimento do Conselho Federal nas sanções da UE contra a Rússia, um comitê de iniciativa composto por representantes da associação Pró-Suíça apresentou a chamada Iniciativa de Neutralidade em novembro de 2022.

Essa iniciativa propõe uma definição constitucional de neutralidade baseada nos seguintes componentes: a neutralidade da Suíça deve ser permanente e armada, excluir a adesão a alianças militares e de defesa e impedir a participação em sanções multilaterais. Ao mesmo tempo, a Suíça deve enfatizar seu papel como mediadora neutra em conflitos armados.

Bons ofícios abrangem todas as medidas que um Estado, uma organização internacional ou um ator não estatal pode fornecer para contribuir para a resolução pacífica de um conflito armado como uma terceira parte desinteressada. Este termo inclui, entre outras coisas, serviços de hospedagem para negociações de paz, mandatos de proteção de poder e serviços de mediação. Historicamente, a resolução de disputas e a arbitragem também são consideradas bons ofícios.

A Suíça conquistou sua reputação como prestadora de bons ofícios de longa data não como mediadora, mas sim por meio de inúmeros mandatos de potência protetora nos séculos 19 e 20. Isso significava que a Suíça administrava canais diplomáticos de comunicação, às vezes por anos, entre Estados hostis que haviam rompido oficialmente relações diplomáticas. Durante a Primeira Guerra Mundial, a Suíça manteve 36 mandatos de potência protetora e muito mais durante a Segunda Guerra Mundial.

Após a Guerra da Coreia, de 1950 a 1953, por exemplo, a Suíça assumiu um mandato de potência protetora na fronteira intercoreana, juntamente com a Suécia, a Tchecoslováquia e a Polônia. Esse mandatoLink externo perdura até os dias de hoje. Mesmo durante a Guerra Fria, a Suíça se concentrou principalmente em mandatos de potência protetora e em ajuda humanitária.

Um balanço misto

Na área de mediação entre partes hostis, no entanto, o histórico da Suíça é misto. De uma perspectiva global, a mediação é, em grande parte, um fenômeno do pós-guerra, a partir de 1945.

A primeira tentativa da Suíça, durante a chamada Crise de Suez de 1956, não teve sucesso. Naquela época, a Suíça tentou resolver a guerra de agressão contra o Egito pela França e Grã-Bretanha por meio de negociações de paz em solo suíço. No entanto, essa proposta foi rejeitada por todas as partes em conflito e pelas Nações Unidas, das quais a Suíça nem sequer era membro na época.

Em 1961, a Suíça alcançou um sucesso notável ao apoiar ativamente as negociações de paz em Evian entre a Argélia e a França como mediadora. Essas negociações levaram à independência da Argélia da França em 1962.

Outras tentativas de mediação no contexto da crise dos reféns no Irã em 1979 e da Crise das Malvinas entre a Grã-Bretanha e a Argentina em 1982 foram rejeitadas pelas partes em conflito.

Em 1991, após a retirada da União Soviética do Afeganistão, a Suíça mediou entre o regime afegão e o movimento de resistência Mujahideen. No entanto, o regime entrou em colapso em 1992 com a renúncia do presidente afegão Mohammed Najibullah.

Os historiadores consideram a década de 1990 como a década em que os bons ofícios da Suíça no campo da mediação realmente decolaram. Em 1991, a Suíça sediou uma cúpula entre o Secretário de Estado dos EUA, James Baker, e seu homólogo iraquiano, Tariq Aziz, no contexto da Guerra do Golfo.

Edouard Brunner, ex-Secretário de Estado suíço, foi nomeado Representante da ONU no conflito do Oriente Médio, e seu sucessor, Klaus Jacobi, participou das negociações de paz nos Bálcãs entre o presidente sérvio Slobodan Milošević e seu homólogo croata Franjo Tuđman.

Entre 2000 e 2018, a Suíça mediou oficialmente cerca de 20 conflitos, incluindo conflitos no Sudão, Nepal, Síria e Colômbia, e sediou as negociações sobre o programa de armas nucleares do Irã em Lausanne entre 2008 e 2015.

Como presidente da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), a Suíça presidiu o chamado Grupo de Contato Trilateral sobre a Ucrânia em 2014 e, desde então, tem se envolvido na resolução pacífica de conflitos na Tunísia, Mianmar, Zimbábue e Moçambique, entre outros. No entanto, o histórico de bons ofícios nesses casos foi, em última análise, misto.

Outros atores estão envolvidos

Isso não se deve necessariamente aos esforços da Suíça oficial, uma vez que esses são conflitos extremamente complexos. Além disso, a Suíça não é a única provedora de bons ofícios. Organizações internacionais, outros Estados neutros e, cada vez mais, não neutros, estão envolvidos na mediação de conflitos.

Por exemplo, a Suíça organizou uma cúpula em 2021 entre o então presidente dos EUA, Joe Biden, e o presidente russo, Vladimir Putin. No entanto, a retirada dos EUA do Afeganistão naquele mesmo ano foi negociada no Catar. Em 2022 e 2024, a Suíça organizou novamente duas conferências sobre a guerra da Rússia na Ucrânia.

No entanto, negociações reais entre a Rússia e a Ucrânia ocorreram até o momento na Turquia e na Arábia Saudita. Sob o presidente Donald Trump, os próprios EUA se comprometeram, em alguns momentos, com uma solução pacífica. Enquanto isso, a mediação da China levou ao restabelecimento das relações diplomáticas entre o Irã e a Arábia Saudita em 2023.

De modo geral, tendo em vista a história, é relativamente difícil derivar um padrão claro ou uma conexão causal convincente entre neutralidade e bons ofícios.

Historicamente, a neutralidade raramente foi um fator decisivo na concessão de mandatos de mediação e em negociações de paz bem-sucedidas. Os bons ofícios da Suíça são valorizados internacionalmente, e a vasta experiência do Ministério suíço das Relações Exteriores (EDA) nesta área é agora considerável.

Isso sugere que a Suíça deve continuar a se envolver em bons ofícios. No entanto, se a iniciativa de neutralidade for bem-sucedida nas urnas, será por razões de tradição e identidade nacional, não devido à suposição generalizada de que a neutralidade em si promove a paz.

Edição: Benjamin von Wyl

Adaptação: DvSperling