Федеральный совет Швейцарии: сильные стороны слабой власти
Вот уже 175 лет подряд швейцарский кабмин, не имея каких-то чрезмерных административных ресурсов, пользуется стабильным доверием народа. В чем секрет его успеха?
На первый взгляд это ресторан, подобный десяткам других таких же заведений общепита в Берне, политическом центре страны, который при этом, вопреки расхожим представлениям, столицей Швейцарии не является. Хорошая домашняя кухня, достойная винная карта, столики на открытом воздухе, вежливые хозяева. Однако есть у него четыре особенности, делающие этот ресторан особенным памятником, но не кулинарной, а политической истории Швейцарии: это расположение, название, это так называемый Säli, помещение для приёмов и прочих протокольных мероприятий — а также, конечно, клиентура.
Ресторан расположен прямо на площади Бундесплац рядом с Национальным (Центральным) банком страны и напротив Федерального дворца, в котором работают федеральный парламент и правительство. В некотором смысле этот ресторан находится в самом сердце политической власти страны. Затем название: Café Fédéral. На втором этаже этого ресторана есть особый зал, на стенах которых висят портреты всех мужчин и женщин, входивших в состав кабинета министров страны за последние 175 лет. Говорить при этом, что это некие «правители», я бы не стал: правит страной тут все-таки народ, но об этом парадоксе чуть ниже.
Тем не менее если вам захочется прикоснуться к политической истории Швейцарии, то вам непременно нужно зарезервировать столик в этом «Кафе». Нет, это не оплаченная реклама и не «продактплейсмент», но что поделать, если в прежние времена здесь регулярно, проведя свое еженедельное заседание, обедали члены кабинета министров, благо идти тут от парламента до ресторана меньше минуты, только площадь пересечь. Она, кстати, еще совсем недавно была обыкновенной городской парковкой. Сегодня для таких уютных обедов у правительства просто нет времени. Но федеральные советники (так в Швейцарии называют министров, что тоже кстати не случайно) по-прежнему могут тут выпить кофе и поболтать с новыми и старыми знакомыми.
Так что не удивляйтесь, если у вас за соседним столиком будет сидеть… это ведь… да нет, не может быть, неужели сам? Да, сам! Или сама! Потому что в Швейцарии встретить министра в трамвае или у кассы в супермаркете дело обычное. Тесные контакты с народом, а не езда по притихшему в ужасе городу с мигалками по перекрытым трассам — это одна из самых важных особенностей самой природы власти в Швейцарии. Если верить статистике, подготовленной экспертами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), то как раз такого рода особенности и делают власть в этой стране относительно эффективной, а народ — в целом довольным своими «министрами». И если сравнить швейцарскую власть с властными традициями, например, даже в соседней Италии, то мы получим яркий контраст.
Нынешний лидер кабинета министров Италии правоцентристский политик Джорджа Мелони является уже 68-й главой правительства с момента провозглашения нынешней Республики 77 лет назад. Начиная с 1946 года в Италии к присяге были приведены уже не менее 1 300 министров, в то время как в Швейцарии начиная с 1848 года в состав кабинета входил в общей сложности 121 человек. Другими словами, Швейцария «потребляет» в 25 раз меньше правительственного административно-кадрового ресурса в год, чем Италия. Важной причиной такого завидного положения — если верить оценкам ученых Бернского университета* — является рекордно высокий уровень доверия населения Швейцарии по отношению к правительству, Федеральному совету.
Доверие и безразличие
Правда — и это еще один парадокс — такое доверие является, по сути, обратной стороной полного к нему, кабмину, безразличия: «Эти там которые в Берне могут говорить что угодно, а мы-то тут все равно у себя дома знаем лучше, что нам надо». Но факт остается фактом: судя по данным Федерального статистического ведомства страны (BfS), доверие населения к Федеральному Совету продолжает расти на протяжении всех последних двадцати лет. Оно немного «просело» во время пандемии, но в целом тренд очевиден, и он указывает вверх. Различия между швейцарской правительственной системой и аналогичными системами в других западноевропейских странах (постсоветское пространство мы не учитываем сознательно по понятным причинам) не ограничиваются только голой статистикой.
Показать больше
«Швейцарский проект отличает дух поиска консенсусных решений»
Швейцарский политолог Рахель Фрайбургхаус (Rahel Freiburghaus) усматривает тут и ряд других специфических черт. К ним относится и роль собственно Федерального совета в рамках всей политической системы страны. «В отличие от других стран, швейцарское правительство действует не как некая инстанция, принимающая единоличные решения, а скорее как посредник, балансирующий между порой весьма разнонаправленными интересами. Тому есть веские причины, и прежде всего народные политические права, дающие гражданам право и возможность выносить даже одобренные парламентом или правительством законы на референдум, а также право народа предлагать поправки к конституции, пользуясь помощью такого инструмента, как народная законодательная инициатива».
И в самом деле, понимание того, что народ может в любой момент наложить на решение парламента или правительства свое вето, формирует совершенно особую культуру принятия политических решений. Эти народные права вызывают ужас и отторжение даже в странах Западной Европы, например в Германии (нет, нет, народ опять изберет Гитлера), не говоря уже о даже самых либеральных либералах с постсоветского пространства, которые как правило «ломаются» на двух вопросах: кому принадлежит Крым и надо ли дать народу право политического вето на решение законодательных органов власти. Впрочем, вот недавно Михаил Ходорковский предложил перестроить «прекрасную Россию будущего» с учетом швейцарского опыта, о чем можно прочитать в материале ниже.
Показать больше
Кто в Швейцарии самые влиятельные лоббисты? Парламентарии!
Но вернемся из будущего в настоящее. В Швейцарии у кабинета министров есть еще одна удивительная обязанность, а именно, наступив на горло собственной «политической песне», нейтрально информировать граждан накануне голосований на референдумах обо всех вопросах, выносимых на суд народа, со всеми аргументами за и против. У него есть право давать и собственные рекомендации. В Швейцарии поэтому регулярно возникает вопрос, а не следует ли ограничить права кабинета в плане «правительственной пропаганды». Но тут уже вступает в действие швейцарский либерализм: Федеральный совет является одним из множества политических игроков, и ограничивать только его одного было бы нечестно. «Наконец, кабинету приходится еще и часто вмешиваться в отношения кантонов между собой в качестве посредника», — напоминает Р. Фрайбургхаус.
Неубиваемая конструкция
Отцы конституции 1848 года («матерей» тогда не было, таковы были реалии, нравится нам это или нет) в итоге создали совершенно «неубиваемую» конструкцию, которая за последние 175 лет прошла множество стресс-тестов. Чего только не предлагалось: и увеличить число министров, и ввести прямые выборы правительства народом. Все эти предложения в итоге не находили поддержки большинства народа. Три раза (в 1899, 1939 и 2011 году) они выносились на референдум, и всякий раз народ четко говорил, что предпочел бы иметь такой кабмин, как и раньше: с ограниченными полномочиями, члены которого даже не имеют право официально называться министрами — они были и остаются по сути «советниками», информирующими парламент о состоянии текущих дел в стране.
Как говорит Рахель Фрайбургхаус, в правительство Швейцарии избираются, как правило, не пламенные трибуны, отстаивающие линию своей партии, но коммуникабельные командные игроки, потому что только так в стране, поделенной вдоль и поперек, и сверху вниз, на самые разные пространства и регионы (языковые, экономические, культурные, религиозные, плюс учтем три уровня системы федерализма: центр, кантоны, общины) можно хоть как-то, но вырабатывать жизнеспособные политические решения. Сам Федеральный совет находится как бы в центре процесса принятия политических решений, но он не доминирует в этом процессе, он координирует и посредничает среди множества общественных и политических акторов.
Показать больше
Как Швейцария продвигает в мире опыт своей демократии
В течение долгого времени наблюдатели и эксперты затруднялись, да и сейчас продолжают затрудняться, в плане какой-то классификации швейцарской системы политического управления. Чего только не увидишь на разных «мусорных» сайтах и чего только не услышишь даже от вроде бы квалифицированных политологов, что в целом объяснимо: швейцарская модель не соответствует ни парламентской, ни президентской системе. Не говоря уже о том, что все путают понятия федерация и конфедерация, продолжая упорно тиражировать мифы (о злых Габсбургах и о Берне как столице страны).
В парламентских демократиях в Италии, Великобритании или Австралии граждане избирают парламент, большинство которого потом избирает правительство. Оно же потом может отправить кабинет в отставку. В США парламент и правительство избираются прямым всенародным голосованием. А в Швейцарии? Здесь большинство парламента, так называемого Федерального собрания, состоящего из равноправных палат Национального совета и Совета кантонов (называть из «верхней» и «нижней» палатами нельзя) избирает каждого члена правительства индивидуально.
Стабильная страна, стабильная валюта, стабильный образ жизни: в международном сравнении Швейцария выглядит настоящим оазисом, в котором даже апокалипсис, как известно, если и случится, то тремя днями позже, чем в остальном мире. Но что лежит в основе доверия народа к своему государству? Каковы ингредиенты этой уже легендарной стабильности?
В этой серии статей портал SWI swissinfo.ch задался целью найти ответы на эти, и другие вопросы, в частности, как «швейцарская скука» отражается на творческой сфере, как обстоят дела с доверием народа к своим политическим и экономическим структурам и институтам в настоящее время? И какие проблемы ждут Швейцарию впереди?
Непереизбрание министра — дело в Швейцарии крайне редкое, начиная с 1848 года такое событие имело место только четыре раза, в последний раз это было в 2007 году, когда парламент отказался продлевать полномочия тогдашнего министра юстиции Кристофа Блохера. В итоге мы имеем кабинет «вечной большой коалиции» без классической дихотомии кабинет-оппозиция, так как в правительстве представлены все основные партии страны. Ну и как это так получается? А кто тогда оппонирует власти? Да народ и оппонирует, он и есть главный оппозиционер, обладающий инструментами прямого вмешательства в политику.
Правительство без начальника в эпоху кризисов
Есть тут и еще кое-что, что отличает швейцарское правительство от других национальных органов исполнительной власти: у него нет начальника, премьера, главы кабинета. В Швейцарии есть, конечно, президент, но его функционал каждый год возлагается на другого члена кабинета министров по принципу ротации и кроме представительских задач президент в Швейцарии не имеет никаких дополнительных административных ресурсов. Вообще идея коллективного руководства постоянно витает по истории, залетая даже на территорию советского тоталитаризма: Ленин как раз и привез из Швейцарии идею «кухарки у власти», на основе которой в СССР даже существовал ВЦИК, прямая калька со швейцарского Федерального совета.
Разумеется, в условиях диктатуры такой инструмент был пустой ширмой. Сама же по себе идея коллективного руководителя возникла в революционной Франции. Там такая структура называлась Директория, в Швейцарию этот формат был занесен Наполеоном. Но если во Франции в итоге такая форма правления была отброшена, то в Швейцарии она прекрасно прижилась. В 1848 году эта форма наконец в формате Федерального совета обрела статус конституционного органа, существующего фактически без изменений вплоть до сегодняшнего дня.
Показать больше
«С формально-юридической точки зрения швейцарский Федеральный совет — одно из самых слабых правительств в Европе», — говорит Адриан Фаттер (Adrian Vatter), профессор политологии в Университете Берна и автор монографии Der Bundesrat — die Schweizer Regierung («Федеральный совет — правительство Швейцарии»)**. Во время пандемии, правда, Федеральный совет повел себя необычно, разорвав шаблон «слабого кабинета»: он отменил уже было запланированный референдум, а весной 2023 года продавил поглощение банка Credit Suisse его конкурентом банком UBS.
Показать больше
Является ли Швейцария «корона-диктатурой»?
В обоих случаях Федеральный совет прибегнул к инструменту чрезвычайного законодательства, что тут же стало причиной обвинения кабинета едва ли не в тоталитарных замашках. Для прессы все эти форс-мажорные обстоятельства стали прекрасным поводом поупражняться в как можно более громких и провоцирующих заголовках. С другой стороны, именно пресса регулярно проводит замеры степени популярности тех или иных министров. В Швейцарии смысла в таких рейтингах ну очень мало, тем не менее интересно узнать однажды утром, открыв телефон, что сейчас если кого народ и хотел бы повидать в бернском «Кафе Федераль», то это прежде всего главу Минобороны Виолу Амхерд (Viola Amherd).
Слабые акторы, сильная система
Почему? Может быть, потому, что она тоже в свое время очень изящно отправила «в офсайд» тех, кто хотел бы провести референдум по поводу приобретения Швейцарией новых истребителей F35. Сила, наверное, привлекательна, даже в Швейцарии. Но в целом у швейцарского кабинета есть вполне легитимные права пользоваться в «особо угрожаемый период» инструментом чрезвычайного законодательства.
На самом деле в Швейцарии все федеральные законы, одобренные парламентом или кабмином, как правило, подлежат необязательному (факультативному) референдуму. Это означает, что новый закон может вступить в силу только в том случае, если в течение 100 дней после его публикации не было собрано 50 000 подписей граждан с требованием проведения окончательного референдума по данному закону. Но при крайней необходимости такой закон может вступить в силу и немедленно, а возможный референдум по нему будет отложен на потом, до лучших времен.
Федеральный совет получил право пользоваться такими чрезвычайными инструментами только в 1999 году после второго полного пересмотра Федеральной конституции. Данное право закреплено в Основном законе в формате Статей 184 и 185. Там сказано, что правительство может издавать чрезвычайные указы, не консультируясь с парламентом или народом с немедленным вступлением их в силу «для защиты интересов страны, а также ее внутренней и внешней безопасности». Впервые этот инструмент был применен в 2008 году с целью спасения от краха банка UBS. С тех пор в общей сложности указанные статьи конституции применялись 18 раз, последний раз в 2020 году во время пандемии и совсем недавно в марте 2023 году для спасения банка Credit Suisse.
Как говорит Адриан Фаттер, на фоне слабого кабмина «у швейцарского парламента прав есть куда больше, но ресурсов опять-таки мало. Кроме того, по сути это непрофессиональный парламент. И поэтому в Швейцарии удается более или менее соблюдать баланс исполнительной и законодательной ветвей власти». Добавим, что и судебная власть в стране относительно слаба: в Швейцарии нет Конституционного суда, а все судебные органы замкнуты скорее на региональный уровень. В итоге этим трем относительно слабым ветвям власти противостоит народ, у которого есть инструменты прямой демократии, но который так же имеет очень ограниченные, прежде всего финансовые, ресурсы. И получается парадокс: набор слабых акторов дает одну из самых устойчивых политических систем в мире.
Литература:
*Freitag, Markus und Alina Zumbrunn. 2022. Politische Kultur. S. 85–109. In Handbuch der Schweizer Politik — Manuel de la politique suisse, hrsg. v. Y. Papadopoulos, P. Sciarini, A. Vatter, S. Häusermann, P. Emmenegger und F. Fossati. Basel: NZZ Libro.
**Vatter, Adrian. 2020. Der Bundesrat. Die Schweizer Regierung. Band 12. Politik und Gesellschaft in der Schweiz. Basel: NZZ Libro.
Показать больше
«Система Эшера»: швейцарская олигархия и ее демонтаж в 19-м веке
В соответствии со стандартами JTI
Показать больше: Сертификат по нормам JTI для портала SWI swissinfo.ch
Обзор текущих дебатов с нашими журналистами можно найти здесь. Пожалуйста, присоединяйтесь к нам!
Если вы хотите начать разговор на тему, поднятую в этой статье, или хотите сообщить о фактических ошибках, напишите нам по адресу russian@swissinfo.ch.