Entre innovación y cautela: la digitalización democrática en Estonia y Suiza

Una estonia consulta su tarjeta sanitaria digital. Foto tomada en Tallin, en 2018. Fabian Weiss / Laif

Un nuevo informe de monitorización de la Universidad de Basilea muestra que una digitalización lenta como en Suiza puede ser ventajosa para proteger la democracia contra sus enemigos internos y externos. Estonia, un país pionero de la digitalización, emprendió otro camino. ¿Cuáles son las conclusiones?

A Suiza no se le considera un país modélico de la digitalización. Al principio de la pandemia del coronavirus, mucha gente en Suiza se quedó asombrada y hasta se divirtió al escuchar la noticia que el cuerpo médico estaba enviando sus notificaciones a la Oficina Federal de Salud Pública por telefax, algo que el periódico ‘Neue Zürcher Zeitung’ llamó la «broma recurrente de la pandemia». 

Desde entonces las cosas han cambiado. Pero muchos seguían mofándose de Suiza por su digitalización torpe en algunos ámbitos. Algunos veían en ello las flaquezas del federalismo y de la democracia directa porque sus procesos requieren tiempo.

Ya en el Indicador de referencia sobre administración electrónica de la Unión Europea de 2023Enlace externo se podía leer: «En muchos países europeos, la autentificación con la eID es casi tan usual como el uso del pasaporte físico». Estonia, un país pionero de la digitalización, ya implementó la identidad electrónica en 2002. Suiza, por su parte, decidirá todavía a finales de septiembre de 2025 si va a introducir un nuevo documento de identidad digital.

Pero ahora, esta parsimonia puede resultar una ventaja. «La digitalización lenta y descentralizada de Suiza puede proteger la democracia», dice Christian R. Ulbrich, codirector en la Universidad de Basilea del Centro de Investigación para la Digitalización en el Estado y la Administración (e-PIAF).

El tema recibe más atención gracias a DOGE y Elon Musk

Durante la primera mitad del año, Elon Musk asumió como empresario de la economía privada una función pública especial dentro el Gobierno de Estados Unidos. Él y su equipo del Departamento de Eficiencia GubernamentalEnlace externo (DOGE, por sus siglas en inglés) tenían la misión de detectar ahorros potenciales en las partidas del gasto público. Para cumplir con su misión, asociaron los bancos de datos existentes del gobierno y no mostraron mucha sensibilidad a la hora de realizar esta tarea delicada. No es precisamente esta la manera cómo gran parte de la ciudadanía espera que el Estado maneje sus datos personales.

Elon Musik enseña su camiseta con las letras “DOGE” en marzo de 2025. Las siglas hacen referencia al Departamento de Eficiencia Gubernamental, aunque también aluden a Dogecoin, una de las criptomonedas favoritas de Musk. AP Photo/Jose Luis Magana

En opinión de Ulbrich, estos acontecimientos aumentan la sensibilidad porque la infraestructura digital no hay que protegerla sólo contra los ataques externos, sino también contra actores nacionales con malas intenciones.  

¿Por qué es necesaria una “digitalización compatible con la democracia”?

«En muchos países existen fuertes movimientos populistas que no ven en el sistema democrático algo valioso, sino más bien un enemigo», señala el académico. ¿Qué va a ocurrir si estos populistas llegan al poder? «Creo que la misión principal del régimen democrático consiste en repartir el poder sobre muchos hombros para evitar que se acumule demasiado poder sobre un solo hombro», recalca.

Esta reivindicación también se nota al leer la primera parte del Informe de monitorizaciónEnlace externo sobre la «digitalización del Estado compatible con la democracia» que el equipo de Ulbrich publicó recientemente. En este estudio se compara la digitalización de autoridades estatales y judiciales, de ejecutivos y parlamentos en cuatro democracias liberales: Suiza, Alemania, Gran Bretaña y Estonia.

El Estado postsoviético de Estonia ocupa en este grupo la primera posición porque es considerado un país modélico, al haber digitalizado el cien por cien su oferta administrativa. El principio de “sólo una vez” constituye la base, pues la ciudadanía tiene que notificar una información concreta solamente una vez a las autoridades. Después, todos los entes públicos deben tener acceso a esa información transmitida. En Suiza se está aún muy lejos de esta realidad.

Identificación automática de placas de matrícula en Estonia

En el sitio web e-estonia se presenta la eID al gran público internacional como «piedra angular de una sociedad digital sin fisuras». «Hemos construido una sociedad digital y le podemos mostrar cómo funciona». Con estas palabras se da la bienvenida a la comunidad de usuarios que consulta el sitio Internet e-estonia. Al mismo tiempo parece que la sociedad estonia necesita recuperar algunos debates que no se dieron en su día.

Así sucede, por ejemplo, con una red nacional de más de 200 cámaras de identificación automática de matrículas que la policía instaló, en muchos casos con la colaboración de autoridades locales. «Sin embargo, nunca hubo un debate público en Estonia sobre una red de cámaras de esta magnitud […], ni en la sociedad ni en el hemiciclo del Riigikogu [Parlamento estonio, n.d.l.r.]. Este tipo de sistemas tampoco está contemplado en ninguna ley», advierte la plataforma pública ERREnlace externo. A raíz del debate político que se desató este año en torno a esta cuestión, se ordenó a la policía que sólo hiciera un uso restrictivo de estos datos recabadosEnlace externo.

En el informe de monitorización de la democracia del equipo de Ulbrich, Estonia obtuvo el mejor resultado de los cuatro países analizados. Pero los puntos críticos son muy señalados porque «el sistema estonio» puede ser utilizado «con pocas intervenciones para fines (antidemocráticos)» y «en perjuicio de los ciudadanos», observa el informe.

Hay que «reconocer» el mérito de Estonia, afirma Ulbrich, porque el país ha empezado muy pronto con la digitalización y ha «construido algo muy admirable con los conocimientos y la tecnología que se tenían en aquel entonces».

¿Es fácil hacerse con el sistema?

En enero de 2002, un ciudadano estonio mostraba su nueva tarjeta de identidad con la que por primera vez podía firmar documentos digitalmente. KEYSTONE

Sin embargo, existen algunos puntos de intrusión fundamentales. ¿Cómo tomaría posesión del sistema si tuviera intenciones sospechosas? Esta es la pregunta que se planteó Ulbrich al elaborar su informe de monitorización: «¿Cómo de fácil sería?». En Estonia, Ulbrich encontró un gran registro de inscripciones y de población en el que se guardan muchas informaciones, como direcciones y datos personales o familiares. Estos datos están vinculados a un número índice unívoco «cuasi público», al contener los dígitos de la fecha de nacimiento. Este número personal de cada ciudadana y ciudadano se imprime en todos los documentos físicos de identificación. «Todas las autoridades lo tienen porque es un identificador que sirve para muchas cosas distintas. Naturalmente me pregunto si no se debería hacer mejor hoy, para reforzar la protección contra los abusos», señala Ulbrich.

La columna vertebral de la digitalización estonia es “X-Road”, un sistema que combina software, un marco jurídico y principios legales para permitir el intercambio seguro y descentralizado de datos a través de Internet. «A pesar de ser un sistema descentralizado, X-Road incluye dos componentes integradores: los servicios de confianza y el sistema operativo. Quien logre hacerse con los dos, controla el sistema entero».

Desde luego, en Estonia son conscientes de la problemática, por eso se trazan todas las consultas informáticas en una cabina de protección de datos. «Pero si miro el mapa mundialEnlace externo para saber quién compra el sistema, me doy cuenta enseguida que países autoritarios como Arabia SaudíEnlace externo no van a integrar de ninguna manera un sistema que proteja los datos», señala Ulbrich. 

Cómo las autoridades tributarias utilizan las nuevas tecnologías

Durante una temporada, Ulbrich trabajó como asesor de empresas para PricewaterhouseCoopers. En esa función también seguía las actividades de las autoridades fiscales internacionales. Hoy califica de «locura» lo que observaba en el ámbito internacional. Relata cómo el Servicio de Administración Tributaria (SAT) de México creó sigilosamente uno de los bancos de datos biométricos más grandes del mundo y cómo Francia, España e Italia analizan imágenes tomadas por satélite y drones para detectar piscinas privadas no declaradas a las autoridades tributarias.

En circunstancias normales, son los servicios de inteligencia y la policía los que tienen el privilegio de utilizar por primera vez las tecnologías nuevas. Después, los siguientes en poder recurrir a ellas son las autoridades tributarias, antes de que lo haga el resto del sector público, explica Ulbrich.

Rusia hace que aumente la sensibilidad por la protección de datos

En Estonia es la autoridad encargada de la lucha contra el blanqueo de capitales la que actualmente se encuentra en el punto de mira de las críticasEnlace externo. El debate se centra en torno a la cuestión de si tenía el derecho de examinar los datos bancarios de miles de personasEnlace externo.

«El debate ha cambiado ligeramente», señala el politólogo estonio Mihkel Solvak. Antes presentábamos a Estonia como “país de las maravillas digitales”, explica el profesor de la Universidad de Tartu. Pero algunos «casos señalados de robo de datos» han suscitado la pregunta de «si quizás estamos compartiendo demasiada información». El manejo de los datos por Musk en Estados Unidos también tuvo su repercusión en el debate público en Estonia, reconoce Solvak, pero lo que más preocupa es Rusia, nuestro «vecino no amigable en el este». «Este debate ha provocado una actitud más desfavorable hacia la creación de nuevos bancos de datos y la posibilidad de interconectarlos con una búsqueda basada en inteligencia artificial».

Ante el hecho de que también los Estados «están utilizando» los datos «de manera más amplia de lo que se sabía públicamente», se levantan cada vez más voces críticas que exigen una vigilancia y controles más estrictos para la protección de datos, incide.

Un enfoque podría consistir en extender el uso de la cabina de protección de datos más allá de X-Road. «No se ha implementado de forma generalizada», dice Solvak. Durante un breve período se pudieron examinar todas las consultas. «Era posible iniciar una sesión en un portal estatal para ver qué informaciones habían consultado las distintas autoridades estatales y municipales y qué tipo de informaciones eran de interés evidente para el público general». Entonces, la cabina de protección de datos era el «servicio digital más utilizado»; además, investigaciones han mostrado que la cabina ha contribuido a aumentar la confianza, explica Solvak.

El dilema de la confianza en la tecnología

Según Solvak, la confianza es el tema clave de la digitalización de las infraestructuras públicas. «Tenemos una tecnología determinada que debe proteger otra tecnología determinada para así crear confianza», dice. Antes teníamos recibos y documentos de papel, «hoy no podemos controlar los procesos»; y estos procesos se pueden multiplicar a discreción: podemos introducir tecnología para controlar la seguridad de otra tecnología que, a su vez, controla la seguridad de una tercera tecnología, explica.

El problema fundamental sigue siendo el mismo: «No me queda otra que creer que una determinada tecnología opera en el sentido que yo espero que funcione». Para Solvak no hay ninguna solución buena para este problema, sólo un método: «Aumentar el número de actores». En Estonia es posible votar electrónicamente desde hace veinte años.

La comisión electoral estonia verifica los resultados de las elecciones municipales en octubre de 2005, los primeros comicios que se realizaron en línea. Raigo Pajula / AFP

«La gente no entiende realmente cómo funcionan las elecciones electrónicas». Pero la confianza podría aumentar si permitimos que no sólo un organismo de control verifique los resultados electorales, sino distintos actores, por ejemplo, con visiones del mundo diferentes. «Esencialmente, se trataría de cambiar el procedimiento, no de introducir una nueva tecnología», lo cual, según Solvak, no sería difícil de implementar.

Sin digitalización, el Estado pierde su autoridad

Este enfoque va en la misma dirección que el informe de monitorización de la democracia: para Ulbrich, existen soluciones técnicas cuya implementación debe desaconsejarse. El experto critica, por ejemplo, que en Gran Bretaña «todos los poderes del Estado […] hayan migrado ya muy pronto sus datos a Microsoft Cloud», haciéndose dependientes de un proveedor privado. Según el estudio de monitorización de Ulbrich, las nuevas tecnologías no ofrecen soluciones de digitalización favorables para la democracia.

Si los tribunales alojan sus datos de forma autónoma, contribuyen a su protección; y si los datos se distribuyen en ayuntamientos y cantones en lugar de almacenarse en una base de datos centralizada, estarán mejor protegidos, escriben los autores del estudio de monitorización de la Universidad de Basilea. A medida que la digitalización avanza, el informe observa «una leve tendencia hacia una centralización reforzada», además de constatar que Suiza tiene «el mayor potencial en relación con una digitalización compatible con la democracia».

Los autores del informe también afirman que el Estado es lento porque, a diferencia de proveedores privados, necesita la aceptación de toda la población. Al mismo tiempo, el Estado no puede obviar la digitalización: «Si el resto del mundo está digitalizándose, también lo tiene que hacer el Estado, porque de lo contrario perdería su autoridad», opina Ulbrich. Por eso es tan importante analizar en profundidad cómo lo está haciendo, concluye el académico.  

Editado por Samuel Jaberg. Adaptado del alemán por Antonio Suárez Varela / Carla Wolff.