Vorsichtige Digitalisierung besser für die Demokratie? Erfahrungen aus Estland und der Schweiz

Eine Estländerin ruft ihre digitale Krankenkarte ab. Aufnahme in Talinn, 2018. Fabian Weiss / Laif

Ein neuer Monitor der Universität Basel zeigt, dass eine langsame Digitalisierung wie in der Schweiz Vorteile bringt, um die Demokratie gegen Feinde von innen und aussen zu schützen. Als Digitalpionier ging Estland einen anderen Weg. Was sind die Erkenntnisse?

Die Schweiz gilt nicht als Vorbild für Digitalisierung. Viele Menschen in der Schweiz waren schockiert bis belustigt, dass Ärzt:innen zu Beginn der Corona-Pandemie Meldungen per Faxgerät ans Bundesamt für Gesundheit schickten. Den «Running Gag der Pandemie» nannte das die NZZ.

Seither hat sich einiges getan. Doch die Schweiz wurde für ihre behäbige Digitalisierung in manchen Bereichen eher belächelt. Manche sahen daran die Schwächen des Föderalismus und der direkten Demokratie: Die Prozesse brauchen Zeit.

Im eGovernment-Benchmark der Europäischen UnionExterner Link 2023 hiess es bereits: «In vielen europäischen Ländern ist die Authentifizierung mit e-ID fast so üblich wie die Nutzung des physischen Passes». Der Pionier Estland hat die e-ID bereits 2002 eingeführt. Die Schweiz entscheidet Ende September 2025 über die Einführung eines digitalen Ausweises.

Doch die Behäbigkeit könnte sich als Vorteil erweisen. «Die langsame, dezentrale Digitalisierung der Schweiz kann die Demokratie schützen», sagt Christian R. Ulbrich, Co-Leiter der an der Universität Basel angesiedelten Forschungsstelle für Digitalisierung in Staat und Verwaltung (e-PIAF).

Mehr Aufmerksamkeit für Thematik wegen Doge und Elon Musk

In der ersten Hälfte dieses Jahres übernahm Elon Musk als Privatunternehmer eine Sonderfunktion in der US-Regierung.  Die Tätigkeiten von ihm und seinem Team in der Doge-BehördeExterner Link sollten Sparpotenzial in den öffentlichen Ausgaben ausmachen. In ihrem Vorgehen verknüpften sie die vorhandenen Regierungsdatenbanken. Dabei zeigten sie wenig Sensibilität dafür, dass dies heikel ist. Viele haben andere Erwartungen, wie der Staat mit ihren Daten umgehen soll.

Elon Musk zeigt sein «DOGE»-T-Shirt im März 2025. DOGE steht für «Departement of Government Efficiency», bezieht sich aber auch auf die Kryptowährung Dogecoin, deren Fan Musk ist. AP Photo/Jose Luis Magana

Dieses Geschehen steigere, so Ulbrich, das Bewusstsein dafür, dass man die digitale Infrastruktur nicht nur gegen äussere Attacken wappnen muss, sondern auch gegenüber böswilligen Akteuren im Innern.

Warum braucht es «demokratiekompatible Digitalisierung»?

«In vielen Ländern haben wir starke populistische Strömungen, die das demokratische System nicht als etwas Wertvolles, sondern eher als den Feind betrachten», sagt er. Was, wenn diese an die Macht kommen? «Ich glaube daran, dass es eine der Hauptaufgaben des demokratischen Systems ist, Macht auf viele Schultern zu verteilen und sicherzustellen, dass nicht auf einer Schulter zu viel ist», sagt er.

Dieser Anspruch spürt man auch bei der Lektüre des kürzlich erschienen ersten Teil des MonitorsExterner Link zur «demokratiekompatiblen Digitalisierung des Staates» von Ulbrichs Team. Darin wird die Digitalisierung von Behörden, Regierung, Parlament und Justiz in vier liberalen Demokratien verglichen.

Es sind dies die Schweiz, Deutschland, Grossbritannien und Estland.

Estland landete in dieser Auswahl, weil das Land als Vorbild gilt: Der postsowjetische Staat hat 100% seiner Verwaltungsangebote digitalisiert. Es gilt das Only-once-Prinzip. Nur ein einziges Mal soll man als Bürger:in den Behörden eine Information mitteilen müssen. Danach sollen alle öffentlichen Stellen auf diese Information zurückgreifen können. In der Schweiz ist man davon weit weg.

Die Kameras für automatische Nummernschilderkennung in Estland

Die e-IDExterner Link wird auf der Werbeseite e-estonia gegenüber der internationalen Öffentlichkeit als «Eckstein einer nahtlosen digitalen Gesellschaft» beworben. «Wir haben eine digitale Gesellschaft gebaut und können Ihnen zeigen wie», begrüsst die Internetseite e-estonia ihre Besuchenden. Gleichzeitig scheint es, dass manche Diskussionen in dieser digitalen Gesellschaft Estland ausgeblieben sind – und nun im Nachhinein nachgeholt werden müssen.

So hat die Polizei, häufig via lokale Behörden, ein landesweites Netz aus über 200 Kameras eigerichtet, die Autonummern automatisch erkennen können. «Ein Kameranetzwerk dieser Größenordnung […] wurde in Estland jedoch nie öffentlich diskutiert, weder in der Gesellschaft noch auf der Ebene des Riigikogu [dem estnischen Parlament]. Auch wird ein solches System in keinem Gesetz erwähnt», schreibt die öffentlich-rechtliche Plattform ERRExterner Link dazu. Im Zuge der politischen Debatte, die sich dieses Jahr entspannte, wurde die Polizei angewiesen, die erhobenen Daten nur restriktiv zu nutzenExterner Link.

Im Demokratie-Monitor von Ulbrichs Team erhielt Estland das beste Ergebnis der verglichenen vier Länder. Doch die kritischen Punkte sind tiefgreifend. So könne «das estnische System mit geringen Eingriffen für (antidemokratische) Zwecke» und «zum Nachteil der Bürger» genutzt werden.

Estland gebühre «Anerkennung», sagt Ulbrich. Das Land sei früh dran gewesen und habe «mit dem damaligen Wissen und der damaligen Technologie etwas ganz Tolles gebaut.»

Wie leicht wäre es, das System zu übernehmen?

Im Januar 2002 zeigt ein estnischer Bürger seine damals neue Identitätskarte, mit der er fortan Dokumente hat digital signieren können Timur Nisametdinov / Keystone

Doch es gibt zentrale Einfallpunkte. Wie würde er das System übernehmen, wenn er zweifelhafte Absichten hat? Die Frage stellte sich Ulbrich in der Arbeit für seinen Monitor. «Wie leicht wäre es?» In Estland fand Ulbrich ein grosses, zentrales Melde- und Einwohnerregister, wo viele Informationen – Wohnadresse, Eltern, Personen – drin sind. Diese sind mit einer eindeutigen Kennzahl verbunden, die «quasiöffentlich» sei – weil sie das Geburtsdatum beinhaltet. Diese Kennzahl für jede Bürgerin und jeden Bürger ist auf allen analogen Ausweisen abgedruckt. «Alle Behörden haben ihn auch. Denn er ist der Identifikator für vieles. Und dann frage ich mich natürlich: Sollte man das heute nicht besser, missbrauchssicherer umsetzen?»

Das Rückgrat der estnischen Digitalisierung ist die X-Road. Dieses System aus Software, gesetzlichen Rahmensetzungen und Prinzipien ermöglicht sicheren, dezentralen Datenaustausch über das Internet. «Zwar ist die X-Road dezentral, aber in ihr gibt es zwei Komponenten – die Trust Services und die Operator. Wer beide kontrolliert, kontrolliert das ganze System.»

In Estland sei man sich natürlich der Problematik bewusst – fast jede Abfrage ist in einem Datenschutzcockpit verfolgbar. «Doch, wenn ich auf die WeltkarteExterner Link gucke, wer das System kauft, ist mir klar: Autoritäre Länder wie Saudi-ArabienExterner Link werden sicher keinen Datenschutz integrieren.»

Wie die Steuerbehörden neue Technologien nutzen

Eine Weile arbeitete Ulbrich als Unternehmensberater bei PricewaterhouseCoopers. Da beobachtete er auch die internationalen Steuerbehörden. Ulbrich nennt es «verrückt», was ihm international begegnet ist.  Er erzählt von der mexikanischen Steuerbehörde SAT, die in aller Stille eine der grössten biometrischen Datenbank der Welt geschaffen hat und dass in Frankreich, Spanien und Italien Satelliten- und Drohnenbilder ausgewertet werden, um unversteuerte Swimmingpools zu erfassen.

Normalerweise laufe es so, dass neue Technologien erst von Nachrichtendiensten und der Polizei genutzt werden. Danach übernehmen die Steuerbehörden sie als erste – und von da komme sie in den Rest des staatlichen Sektors, so Ulbrich.

Wachsendes Datenschutzbewusstsein wegen Russland

In Estland ist es die Geldwäschereibehörde, die gegenwärtig in der KritikExterner Link steht. Hatte sie das Recht, die Bankdaten von Tausenden abzufragenExterner Link?

«Der Diskurs hat sich etwas verändert», schildert der estnische Politikwissenschaftler Mihkel Solvak. Früher habe man sich als «digitales Wunderland» dargestellt, führt der Professor an der Universität Tartu aus. Doch einige «prominenten Fällen von Datendiebstahl» haben die Frage aufgebracht, «ob wir womöglich etwas zu viel teilen». Musks Datenabfragen in den USA hätten auch in der estnischen Öffentlichkeit räsoniert, bedeutender sei aber Russland, der «unfreundliche Nachbar im Osten». «Dies hat etwas Opposition geschaffen dafür, neue Datenbanken zu schaffen und die bestehenden mit KI-gestützter Suche zu verbinden», erklärt Solvak.

Angesichts der Tatsache, dass auch der Staat die Daten in «grösserem Mass nutzte, als öffentlich bekannt war» gebe es nun mehr kritische Stimmen, die strengere Datenschutzkontrollen und Aufsicht fordern.

Ein Ansatz sei es, das Datenschutzcockpit der X-Road auszuweiten. «Es ist nicht flächendeckend implementiert», so Solvak. Für kurze Zeit war bereits einmal möglich, alle Abfragen einzusehen. «Man konnte sich in ein staatliches Portal einloggen und sehen, welche Informationen sich verschiedene staatliche Behörden und Kommunen angesehen haben und welche Informationen die Leute offensichtlich wissen wollten», erklärt Solvak. Damals sei das Datenschutzcockpit der «meistgenutzte digitale Dienst gewesen» und Untersuchungen hätten auch gezeigt, dass dies zu mehr Vertrauen beiträgt.

Die Zwickmühle beim Vertrauen in Technologie

Vertrauen ist laut Solvak das Kernthema bei der Digitalisierung der öffentlichen Infrastruktur. «Man hat ein Stück Technologie, das ein Stück Technologie sichern und so Vertrauen schaffen soll», sagt er. Früher habe es Papierquittungen und -dokumente gegeben. «Heute kann man die Vorgänge selbst nicht kontrollieren.» Dies könne man beliebig ausweiten: Technologie einführen, die die Sicherheit, der anderen Technologie überwacht, die die Sicherheit der anderen Technologie überwacht…

Das Grundproblem bleibe: «Ich muss einfach glauben, dass dieses Stück Technologie in meinem Sinn wirkt.»

Dafür sieht Solvak keine gute Lösung, aber einen Ansatz: «Mehr Akteure beizuziehen.» In Estland ist es seit 20 Jahren möglich, online zu wählen.

Die estnische Wahlkommission beim Verifizieren der ersten Online-Wahlergebnisse bei den Gemeindewahlen im Oktober 2005. RAIGO PAJULA / AFP

«Die Menschen verstehen nicht wirklich, wie das Online-Wählen funktioniert.» Aber, wenn man die Wahlergebnisse nicht nur von einer Prüfstelle verifizieren liesse, sondern von mehreren Akteuren – zum Beispiel mit unterschiedlichem weltbildlichem Hintergrund – könnte das Vertrauen steigern. «Es ist im Prinzip eine Änderung des Verfahrens, nicht eine neue Technologie», die laut Solvak nicht schwierig einzuführen wäre.

Der Staat werde «machtlos», wenn er nicht digitalisiert

Dies ist auch eine Stossrichtung des Demokratie-Monitor von Ulbrich: Es gibt technologische Lösungen, von denen abgeraten wird. Kritisch sieht er, dass in Grossbritannien «alle Staatsgewalten (…) schon sehr früh in Microsoft Cloud migriert» haben und sich so von einem privaten Anbieter abhängig machten. Doch Ansätze einer Digitalisierung, die für die Demokratie gut ist, seien gemäss dem Monitor keine neuen Technologien.

Wenn Gerichte ihre Daten selbst hosten, ist das laut dem Monitor ein Schutz. Wenn Daten auf Gemeinde und Kantone verteilt sind statt in einer zentralen Datenbank, ist das laut dem Monitor ein Schutz. Im Zuge der Digitalisierung erkennt der Monitor «einen leichten Trend zu einer stärkeren Zentralisierung», insgesamt habe die Schweiz «das grösste Potenzial in Bezug auf eine demokratiekompatible Digitalisierung».

Er sagt, der Staat sei langsam, aber zu Recht. Denn anders als private Angebote braucht der Staat die Akzeptanz der ganzen Bevölkerung. Gleichzeitig habe der Staat aber keine Wahl, findet Ulbrich: «Wenn der ganze Rest der Welt sich digitalisiert, muss der Staat auch – sonst wird er machtlos.» Darum müsse man sich eben die Art und Weise genau anschauen, wie er das macht.

Editiert von Samuel Jaberg