Los riesgos de fusionar la ayuda exterior
Suiza reagrupará la ayuda humanitaria y la cooperación al desarrollo bajo un mismo techo. Se trata de una decisión delicada, porque la ayuda de emergencia rara vez necesita justificarse mientras que los proyectos de desarrollo casi siempre deben hacerlo. ¿La tradición humanitaria suiza se encuentra bajo presión con esta nueva convergencia organizativa?
Luego del terremoto de 2020 en Haití, Suiza ayudó a reconstruir escuelas. Envió a ese país especialistas en construcción antisísmica Enlace externo, proporcionó a las autoridades haitianas diversos tipos de infraestructuras escolares y formó a albañiles.
¿Se trataba de cooperación al desarrollo? No, Suiza lo consideró como ayuda humanitaria.
Cambio de escena. A fines de los años 90, Sri Lanka se confrontaba a una guerra civil. En este ambiente muy complejo, Suiza apoyó la presentación de la obra dramática de Bertold Brech Madre Coraje y sus Hijos, tanto en lengua tamil como en cingalés. El objetivo era compartir con la población la necesidad de encontrar una solución pacífica al conflicto.
¿En este caso, de qué tipo de ayuda se trataba? Para Suiza era parte de la cooperación al desarrollo. Sin paz no hay desarrollo, según el razonamiento helvético.
Si esta afirmación le puede sonar extraña, está en buena compañía. Según un estudio interno de Alliance Sud, una plataforma de organizaciones no gubernamentales (ONG) suizas, la mayoría de la gente tiene dificultades para distinguir entre ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo. Muchos confunden los dos ámbitos y ubican la tarea de las ONG, sobre todo, en el ámbito de la ayuda humanitaria.
“Probablemente, nadie piense que un proyecto de teatro en Birmania, abocado a la capacitación y a la buena gobernanza, haga parte de la cooperación al desarrollo”, afirma el historiador suizo Konrad Kuhn, quien investigó sobre la política de desarrollo y el movimiento tercermundista y en la actualidad se desempeña como profesor adjunto de Etnología Europea en la Universidad de Innsbruck (Austria). La cooperación al desarrollo nació de la ayuda humanitaria, y actualmente ambos campos se fusionan cada vez más.
Tendencia internacional
El hecho de que la ayuda humanitaria y la cooperación al desarrollo se entremezclen de más en más no es el resultado de un discurso retórico sino de una evolución práctica.
Por ejemplo, cuando Haití sufrió la epidemia de cólera, la ayuda humanitaria no solo intervino a corto plazo ofreciendo asistencia médica sino también apoyó de manera sistemática proyectos ligados al aprovisionamiento del agua. La única forma de asegurar que la ayuda tenga un impacto duradero.
Otra forma diferente: puede pasar que una guerra estalla de repente en un país en el cual se está presente con cooperación al desarrollo. “En otras épocas, abandonaba el lugar cuando la situación era muy tensa”, señala Markus Heiniger, quien durante muchos años trabajó para ONG suizas. Hoy, la cooperación al desarrollo permanece in situ aún en situaciones frágiles. Se tiene en cuenta, en particular, que los conflictos duran más tiempo y numerosas regiones son ahora más inestables que 30 años atrás.
Selon Markus Heiniger, esta nueva visión no es el resultado de una concepción puramente helvética, sino que se trata de una evolución que se viene observando desde hace tiempo a nivel internacional. En ese sentido, una deconstrucción de la actual estructura compartimentada de la ayuda internacional es muy necesaria.
Reorganización en COSUDE
De hecho, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) está en camino de reorganizarse: hasta septiembre de este año se fusionarán los departamentos de ayuda humanitaria y de cooperación al desarrollo.
«Por razones históricas, la ayuda humanitaria y la cooperación al desarrollo de COSUDE están institucionalmente separadas. Pero dicha separación cada vez tiene menos sentido”, escribe Léa Zürcher, portavoz de COSUDE, en respuesta a nuestras preguntas. Una evaluación externa que se realizó en 2019 recomendó a COSUDE adaptar su organización a esta evolución en marcha. Enlace externoSin embargo, a pesar de esta recomendación, COSUDE no fusionará los créditos-marco de la ayuda humanitaria y la cooperación al desarrollo.
Según COSUDE, el alineamiento de la ayuda humanitaria tras la cooperación al desarrollo se implementa en las oficinas suizas de cooperación en el terreno. “Con la nueva directora, Patricia Danzi, la colaboración de la ayuda humanitaria con la cooperación al desarrollo en las crisis de largo plazo debe centralizarse institucionalmente en la sede de la agencia en Berna, precisa Léa Zürcher. Por ejemplo, los programas de ayuda humanitaria y de cooperación en Malí van a ser coordinados por un puesto único en Berna”. Esto permitirá utilizar los instrumentos de la cooperación internacional en función de las necesidades y sin interfaces, con el objetivo de dar mejores respuestas a las necesidades en el terreno.
Una operación delicada
La reorganización (con los correspondientes cambios de personal) no es solo una causa de inquietud en el seno de COSUDE, sino también es explosiva a nivel político. Los dos tipos de ayuda internacional, en efecto, gozan de una imagen muy diferente.
En los países beneficiarios, la ayuda humanitaria es percibida como más neutra que la cooperación al desarrollo, que impone condiciones a los Estados beneficiarios y requiere cambios en las estructuras políticas y sociales. Si los dos registros se mezclan existe el riesgo de que partes beligerantes en un conflicto rechacen el acceso a la ayuda humanitaria.
Por su parte, en los países donantes, la ayuda humanitaria es mucho más popular que la cooperación al desarrollo entre los partidos de derecha. “La ayuda humanitaria se ejecuta a corto plazo y en situaciones agudas, por lo tanto, es muy poco cuestionada a nivel de la política interior” explica el historiador Konrad Kuhn. En contraposición, la cooperación al desarrollo y su eficacia, son muchas veces objeto de críticas.
Entre esas voces críticas se encuentra Barbara Steinemann, parlamentaria de la Unión Democrática de Centro (UDC, derecha conservadora). Según ella, las autoridades suizas habrían perdido de vista las prioridades de la cooperación al desarrollo.
“Pagamos miles de millones de francos en el extranjero para proyectos dudosos y Estados corruptos, para conferencias internacionales y programas de género en la agricultura georgiana»
En este proceso de fusión institucional la ayuda humanitaria, tan amada por la derecha, es la que probablemente se encuentra en una posición más débil con respecto a la cooperación. Un ejemplo: el Cuerpo Suizo de Ayuda Humanitaria, que se estructura como servicio de milicias cuyo personal especializado — ingenieros civiles e hidráulicos o médicos especialistas–se contrata por un periodo limitado. Según una evaluación externa, este grupo de socorristas que interviene en caso de terremotos debería ser suprimido, ya que se utiliza muy raramente (por el momento, Suiza ha tomado la decisión de mantenerlo).
Según el Ministerio suizo de Exteriores (DFAE), en la actualidad es bastante corriente que los colaboradores y las colaboradoras de COSUDE ocupen, alternativamente, puestos en la ayuda humanitaria y en la cooperación al desarrollo. Si bien es cierto que a corto plazo van a unificarse dos culturas diferentes, actualmente ya existe una estrecha colaboración y la reorganización aumentará aún más las sinergias.
Queda por ver si en el contexto de la fusión la cooperación al desarrollo “tomará el relevo” de la ayuda humanitaria. De ser así, la cooperación internacional podría convertirse en blanco de las críticas, – aún más fuerte que lo que ya sucede- de parte de la derecha.
Formas de ayuda no opuestas
Los partidos de izquierda, que tradicionalmente simpatizan con la cooperación al desarrollo, interpretan la realidad de otra manera. Para la parlamentaria de los Verdes Christine Badertscher, quien integra el Consejo de fundación de la ONG helvética Swissaid, todos los ámbitos de la ayuda exterior son importantes y no deben enfrentarse entre sí. “Es como una cascada. La ayuda humanitaria es importante después de una catástrofe, pero solo funciona a corto plazo. La cooperación al desarrollo contribuye a la creación de estructuras a largo plazo, para evitar más situaciones desastrosas”.
En otras palabras, la ayuda humanitaria es un servicio de urgencia y socorro. Interviene rápidamente y donde se necesita. En tanto que la ayuda al desarrollo puede compararse con la fisioterapia: trabaja según un plan, a largo plazo y en apoyo a un proceso. Ambas son necesarias para recuperar la salud.
COSUDE habla de “caja de herramientas” para hacer referencia a los instrumentos de los diferentes tipos de ayuda que deben integrarse de manera óptima y ser utilizados en función del contexto. Como dice el antiguo colaborador de la COSUDE Markus Heiniger, “desde el punto de vista de las personas afectadas no importa en qué concepto se les ayude. Lo importante es que esta ayuda les llegue”.
Diferentes formas de ayuda exterior
La ayuda humanitaria busca salvar vidas y aliviar el sufrimiento en catástrofes, guerras y crisis de forma imparcial. Algunos ejemplos son la búsqueda de supervivientes tras un terremoto, la distribución de alimentos en una crisis alimentaria o el tratamiento médico de los heridos en una guerra.
La cooperación al desarrollo tiene como objetivo erradicar la pobreza mediante el desarrollo económico y promover los derechos humanos y la democracia. Ejemplos: formar a apicultores y ayudarles a vender su miel en el mercado local; recoger datos para reducir la prescripción de antibióticos a los niños; programas de alfabetización, promoción de la mujer o proyectos de protección del clima.
La cooperación al desarrollo económico tiene como objetivo estimular la economía en colaboración con el sector privado local y suizo. La competencia es de la Secretaría de Estado de Economía. Ejemplos: conceder préstamos a las PYME locales; vincular la adjudicación de un contrato a una empresa suiza en el extranjero a la formación de aprendices.
La cooperación con los países del Este o la ayuda a la transición fomenta una economía social de mercado, el Estado de Derecho y la democracia en los países de la antigua Unión Soviética y en los Balcanes. Ejemplos: formación de empleados municipales, asesoramiento a las administraciones financieras públicas o reformas en el sector penitenciario.
La construcción de la paz busca combatir las causas de los conflictos y a proteger a las personas de la violencia, la guerra y la arbitrariedad. En algunos ámbitos, este trabajo se fusiona con la diplomacia. Ejemplos de ello son la elaboración de directrices internacionales, la observación electoral, los buenos oficios o el acompañamiento de procesos de justicia transicional.
Fuente: DFAE
Traducido del francés por Sergio Ferrari
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