Simonetta Sommaruga y los dilemas de la democracia directa
En calidad de presidenta de la Confederación, Simonetta Sommaruga tendrá, entre otras, la misión de representar a Suiza en el mundo.
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Conciliar la voluntad ciudadana, el derecho nacional y los compromisos internacionales que ha asumido Suiza. Es la tarea más delicada que le espera a Simonetta Sommaruga, elegida este miércoles presidenta de la Confederación para el año 2015. La socialista tendrá que proponer, además, una solución para aplicar la iniciativa antiinmigración.
En 2010, cuando Simonetta Sommaruga pasó a formar parte del Consejo Federal, el gobierno colegiado de Suiza, le fue asignado el Ministerio de Justicia y PolicíaEnlace externo, una cartera que algunos consideran de ‘segunda categoría’. La decisión enfureció entonces a los socialistas que, por primera vez en muchas décadas, se encontraron sin representantes al frente de los ministerios clave.
Tres presidentes socialistas
En 2015, tres representantes del Partido Socialista presidirán, por primera vez, las dos cámaras del Parlamento y el Gobierno.
Simonetta Sommaruga ocupará la presidencia de turno de la Confederación, el diputado del Valais Stéphane Rossini presidirá el Consejo Nacional (cámara baja) y el senador del Jura, Claude Hêche, el Consejo de los Estados (cámara alta).
La Asamblea Federal ha elegido vicepresidente al ministro de Economía, Johann Schneider-Amman (Partido Liberal Radical, Berna).
Con el espíritu conciliador que la caracteriza, la nueva ministra intentó minimizar el ‘golpe bajo’ asestado a su partido y resaltar la importancia de su Ministerio. “Tengo un gran sentido de la justicia” y este cargo me permitirá ocuparme “de los derechos de los más débiles y de quienes más protección necesitan”, declaró entonces Simonetta Sommaruga, y citó a las minorías, mujeres discriminadas o maltratadas, hijos de padres divorciados, solicitantes de asilo, víctimas del tráfico de seres humanos.
La ministra de Justicia y Policía se ha volcado en cuerpo y alma en estos temas desde su ingreso en el Ejecutivo y ha lanzado un sinfín de propuestas, proyectos de ley, mesas redondas. A finales de noviembre, logró convencer al Gobierno del proyecto de ley que prevé la introducción de una cuota mínima del 30% de mujeres en los consejos de administración de las empresas suizas que cotizan en Bolsa. Otro proyecto propone que quienes viven en concubinato y las uniones homosexuales puedan adoptar los hijos de su pareja.
Expediente más espinoso
En su primer año de presidencia de turno de la Confederación, la ministra socialista tendrá que dedicar gran parte de su tiempo a los “derechos de la mayoría”, o sea de la voluntad expresada en las urnas. Sobre ella recaerá la delicada misión de encontrar soluciones de compromiso para poner en práctica varias iniciativas importantes que aceptaron los ciudadanos en los últimos años, pero que chocan con la legislación nacional o con acuerdos o tratados internacionales que ha concluido Suiza.
En primer lugar, la iniciativa de la Unión Democrática del Centro (UDC, derecha conservadora) destinada a frenar la inmigración que exige contingentes para limitar la llegada de mano de obra extranjera. Para la Unión Europea (UE), las medidas que los suizos aprobaron, el pasado 9 de febrero, violan claramente el acuerdo de libre circulación de personas y pueden desembocar en la suspensión de los acuerdos bilaterales entre Berna y Bruselas.
Dado lo que está en juego, nada más y nada menos que el futuro de las relaciones con el principal socio comercial de Suiza, Simonetta Sommaruga tendrá en las manos el que previsiblemente será el expediente más espinoso durante el año electoral 2015.
Simonetta Sommaruga
Nacida en 1960 en Zug y criada en el cantón de Argovia, aunque tiene raíces tesinesas, Simonetta Sommaruga obtuvo en 1983 el diploma de pianista en el Conservatorio de Lucerna.
Después de abandonar la música como profesión y los estudios de Literatura Inglesa y Española en Friburgo, en 1993 asumió la dirección de la Fundación para la Protección de los Consumidores, de la que fue presidenta en 2000.
Afiliada al Partido Socialista desde 1986, en 2001 firma un manifiesto en el que propone una línea política más liberal que le vale duras críticas del ala más izquierdista del partido y del sindical.
En 1999 es elegida diputada, en 2003, senadora, y en 2010, miembro del gobierno colegiado.
La titular de la cartera de Justicia que, según sus propias palabras, en la política valora sobre todo la confrontación de ideas y la concordancia, intentará en los próximos meses buscar la cuadratura del círculo entre el respeto de la democracia directa, por un lado, y los compromisos asumidos con la UE, por otro. Con ese fin aprovechará la presidencia anual para multiplicar las reuniones con los mandatarios europeos – está prevista, entre otras, la visita a Suiza del presidente francés François Hollande.
Primacía del derecho suizo
Sobre el escritorio de la futura presidenta de la Confederación reposa aún la no menos espinosa iniciativa ‘Para la expulsión de los extranjeros que delinquen’, lanzada por la UDC y aprobada en las urnas en 2010. El texto estipula que perderán el permiso de estancia en Suiza y serán ser expulsados a su país de origen todos los ciudadanos extranjeros condenados por delitos graves, pero también por algunos menores, como los robos.
Las dos cámaras del Parlamento siguen divididas sobre cómo aplicar esta iniciativa que, según varios expertos, no solo va en contra de los acuerdos concluidos con la UE, sino también contra el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Para presionar al Gobierno y al Parlamento, la UDC ha anunciado una nueva iniciativa que pide la primacía del derecho suizo sobre el internacional.
Simonetta Sommaruga tendrá que ocuparse también de la iniciativa ‘Para que los pederastas no trabajen más con niños’, que los suizos aceptaron el pasado 18 de mayo, en contra de la recomendación del Gobierno. Traducir en ley esta iniciativa representa otro dilema para la ministra de Justicia: las sanciones previstas se aplicarán incluso en caso de delitos menores de pederastia y, por tanto, van en contra del principio de proporcionalidad, uno de los pilares del Estado de derecho.
El sempiterno tema del asilo
La nueva presidenta tampoco podrá descuidar la revisión de la ley de asilo. El primer proyecto que presentó en 2012 se fijaba como objetivo acelerar los procedimientos de evaluación de las demandas y centralizar en la Confederación la gestión de los centros de acogida de los solicitantes. De este proyecto, sin embargo, queda bien poco: la mayoría de centroderecha del Parlamento lo ha transformado en un nuevo paquete de medidas destinadas a endurecer el derecho de asilo.
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En septiembre pasado, Simonetta Sommaruga volvió a la carga con nuevas propuestas para que los procedimientos fueran más rápidos y menos costosos: el examen de la mayor parte de las demandas no debería durar más de 140 días. Incluso en ese caso persistirá el problema de la repatriación de los solicitantes de asilo o su devolución a un país europeo, en el que presentaron la petición de asilo. La semana pasada, Berna y Roma llegaron a un nuevo acuerdo, por el que Italia se compromete a garantizar estructuras de acogida idóneas. Pero el alcance del acuerdo con el país desde el que llega el mayor número de solicitantes es incierto.
Ministra atípica
Aunque su cargo la obliga a ocuparse de sutilezas jurídicas, la titular de Justicia no es jurista, como la mayoría de sus predecesores en el cargo, ni dispone de un título universitario. Tiene un diploma de pianista del Conservatorio de Lucerna y su compromiso político se remonta a la época en la que trabajaba en la casa de acogida de mujeres en Friburgo y ganó popularidad al defender los derechos de los consumidores.
Es una mujer menuda, tímida y reservada, pero también extremadamente competente, pragmática y tenaz, habilidades que le han valido el respeto y elogios incluso de sus adversarios, tanto en el Parlamento como en el Gobierno. Una de sus principales cualidades es saber escuchar. “Es lo que he aprendido de la música”, explica Simonetta Sommaruga. Una cualidad que necesitará para afrontar los difíciles desafíos que le esperan durante la presidencia anual.
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¿Por qué se cuestiona el pilar de los derechos humanos en Suiza?
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Suiza celebra 40 años de la ratificación del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), pero no todo mundo está dispuesto a sumarse al festejo. El emblemático tratado y su Tribunal en Estrasburgo son objeto de ataques, sobre todo por parte de la derecha conservadora.
El 28 de noviembre de 1974, Suiza ratificaba finalmente el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), que había adoptado el Consejo de Europa en 1950. Para conmemorar este aniversario, el Gobierno ha presentado un informe de 72 páginas en el que hace balance del trabajo realizado durante las últimas cuatro décadas, así como de las reformas en marcha y el futuro del Convenio.
En este documento, el Gobierno no solo defiende enérgicamente la labor del CEDH, sino que lo considera piedra angular de los valores fundamentales europeos.
“La firma de este convenio hace 40 años ha influenciado y fortalecido el Estado de derecho en Suiza… El CEDH es hoy una referencia para los Parlamentos y para los tribunales federales y cantonales… Y es muy importante mantener esta visión exterior sobre el sistema legal suizo”, señala el informe.
“Oponerse al Convenio no es una alternativa”, añade. Una alusión a la polémica que han generado algunas decisiones recientes del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), en Estrasburgo, especialmente en materia de política de inmigración y asilo.
Datos estadísticos
Entre 1959 y finales de 2013, se interpusieron 644.357 casos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. De ellos 22.764, es decir, el 4%, llevaron a un juicio.
La mayoría de los casos recibidos procedían de Rusia (16,8%), Italia (14,4%), Ucrania (13,3%), Serbia (11,3%) y Turquía (11%). La mitad de las sentencias se dictaron en contra de cinco Estados: Turquía (2 994), Italia (2 268), Rusia (1 475), Polonia (1 042) y Rumania (1 026). Los jueces condenaron a los Estados en el 83% de los casos. Aun así, 95 de cada 100 casos interpuestos no terminan en juicio al ser considerados improcedentes.
Desde 1974 hasta finales de 2013, se presentaron 5 940 causas contra Suiza, la mitad a partir de 2002. De ellas, 5 516 fueron declaradas no procedentes (93%). En 2013, se interpusieron 445 casos suizos, lo que equivale a 0,55% por cada 10.000 habitantes. La media europea es de 0,80%.
En ese lapso se celebraron 152 juicios relacionados con Suiza. Solo el 1,6% de los casos terminaron en sentencia. La decisión de los jueces suele tardar entre 4 a 5 años.
Por ejemplo, la sentencia que dictó a principios de noviembre el TEDH, por la cual Suiza no puede devolver a Italia a los solicitantes de asilo vulnerables sin obtener antes las garantías sobre su acogida. Sentencia que desató mucha polémica.
Los críticos de este tipo de decisiones –con la Unión Democrática de Centro (UDC, derecha conservadora) a la cabeza– se disponen a lanzar una iniciativa para exigir que el derecho nacional prime sobre el internacional.
Algunos van incluso más lejos. Al día siguiente de publicarse el informe del Gobierno, el diario ‘Neue Zürcher Zeitung’ (NZZ) escribió que el ministro de Defensa, Ueli Maurer (miembro de la UDC) había propuesto durante una sesión del Gobierno revocar la adhesión de Suiza al CEDH.
Walter Kälin, experto en Derecho Internacional y director del Centro Suizo de Competencia para los Derechos Humanos (CSDH), sostiene que sería un paso “serio y peligroso”. De hecho, en Gran Bretaña y Rusia se discuten iniciativas en ese sentido.
“Si Suiza y Gran Bretaña abandonaran el Convenio no sería el fin de los derechos humanos para estos países, ya que ambos cuentan con una cultura arraigada en materia de derechos humanos. Pero sí podría ser una buena excusa para muchos Estados que no conocen una tradición análoga. Y esto sí sería un gran retroceso”, afirma Kälin.
Pocos casos
Mientras los críticos quieren dar la impresión de que Suiza está permanentemente disgustada con Estrasburgo, las estadísticas reflejan una realidad distinta. Suiza es un actor poco relevante. De 1974 a la fecha se han registrado unos 6.000 casos vinculados a Suiza, de los cuales solo el 3% desembocó en un juicio y únicamente el 1,6%, en una sentencia.
La mayoría son casos declarados improcedente porque carecían de sustento legal o porque los tribunales helvéticos pudieron resolverlos.
Como sucede en la mayoría de los Estados, las sentencias que dicta el Tribunal de Estrasburgo no suelen ser recibidas con los brazos abiertos. Pero varias decisiones relativas a Suiza, como los casos Belilos (acceso a la corte), Burghartz (derecho de agregar el apellido de la cónyuge) o Jutta Huber (imparcialidad de las autoridades de detención), que al principio causaron controversia, con el tiempo terminaron por ser aceptadas y condujeron a importantes reformas legislativas.
“No se trata de fallos emblemáticos, sino una serie de decisiones respecto a detalles de leyes obsoletas que han contribuido a que la legislación progresara y brindara una mejor protección", anota Kälin.
Jueces ajenos
Martin Schubarth, antiguo juez federal en Suiza, reconoce los efectos positivos del Convenio, como favorecer la introducción del sufragio femenino y sensibilizar más sobre la discriminación. Sin embargo, considera que el Tribunal de Estrasburgo se inmiscuye demasiado en los asuntos legales de carácter nacional.
“Es inaceptable que un pequeño grupo de jueces, que generalmente no tienen los conocimientos de una autoridad legislativa, atienda temas jurídicos de forma poco democrática en lugar de las autoridades responsables”, declaraba recientemente al diario ‘Blick’.
Y el hombre fuerte de la UDC, Christoph Blocher, se hizo eco de estos comentarios. “¿No debemos acaso confiar en los jueces federales para la resolución de los problemas ligados a los derechos humanos? Esos son los principios asentados en nuestra Constitución desde mucho antes de que naciera el CEDH. El problema es que el Convenio decide las cosas a la distancia. Y las consecuencias, lo que sucederá posteriormente, no les preocupa a estos jueces”, afirmaba en un reciente entrevista al dominical ‘Le Matin Dimanche’.
Convenio y Tribunal
El Convenio Europeo de Derechos Humanos es el tratado más importante del Consejo de Europa. Fue adoptado en 1950 y entró en vigor en 1953. Su ratificación es un requisito previo para adherirse a la organización.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos supervisa la aplicación del Convenio en los 47 Estados miembros del Consejo de Europa.
Cualquier persona puede presentar denuncias de violación de derechos humanos ante el Tribunal de Estrasburgo, una vez agotadas todas las posibilidades de apelación en el país miembro en cuestión.
Pero Kälin replica que los jueces de Estrasburgo no deberían ser considerados “ajenos”, ya que al ratificar el Convenio y el Protocolo Adicional de 1994 –que dio paso al establecimiento formal del TEDH– “Suiza tomó la decisión soberana de aceptar la jurisdicción de Estrasburgo”.
Además, Suiza puede designar a uno de los 47 jueces –puesto que actualmente ocupa Helen Keller- e influir en la elección de los magistrados a través de la Asamblea Parlamentaria del Consejo Europeo, donde está representada por una delegación. Por otra parte, no se puede pronunciar ninguna sentencia contra Suiza sin consultar antes a un miembro del tribunal de nacionalidad helvética, agrega Kälin.
Reformas en marcha
En su informe, el Gobierno dice también que tiene muy en cuenta las críticas, porque le permitirán sopesar y fijar su posición ante futuras reformas del Convenio y el Tribunal.
Pero una forma de avanzar y reducir la tensión actual es poner más énfasis en el llamado principio de subsidiariedad. Es decir, que Estrasburgo tenga menos peso y que la responsabilidad primaria de garantizar y proteger los derechos humanos en un país recaiga en sus propias instituciones (Gobierno, Parlamento y tribunales).
Kälin destaca que este enfoque no es nuevo. Sin embargo, reconoce que si se compara la forma en la que son abordados algunos casos en el presente y la manera en la que se atendían en la década de los 90, podría criticarse al TEDH por ir demasiado lejos en la actualidad y por olvidar el principio de subsidiariedad.
Como ya sucedió en otros países, el Parlamento suizo realizó hace poco una consulta sobre si debe ratificar o no el llamado ‘Protocolo 15’ del Convenio, que ancla el principio de subsidiariedad en su preámbulo, haciéndolo también más transparente y accesible. Con excepción de la UDC, los partidos políticos parecen apoyar el proyecto.
Varias reformas han mejorado el funcionamiento del Tribunal. Algunas, como la introducción de jueces individuales, ayudaron a reducir la demora en el tratamiento de las demandas interpuestas. Actualmente, hay cerca de 80.000 casos pendientes, la mitad de los que había en 2011. Y el TEDH estima que será capaz de equilibrar el número de casos nuevos y el de casos resueltos próximamente.
Pero Suiza, que ha defendido las reformas del Convenio desde los años 90, pide más. Durante su más reciente visita a Estrasburgo, la ministra de Justicia, Simmonetta Sommaruga, afirmó que apoyaba la conferencia ministerial prevista en Bélgica para el verano de 2015 en la que se discutirá uno de los principales problemas a largo plazo que enfrenta el TEDH: la aplicación de las sentencias por parte de los países miembros.
Miles de casos similares a los que ya ha despachado llegan a las manos de los jueces de Estrasburgo procedentes de países que carecen de una estructura jurídica eficiente.
“Tal vez las conferencias para realizar reformas que tuvieron lugar en Interlaken (1998), Izmir (2011) y Brighton (2012) despertaron cierto grado de conciencia entre las diversas autoridades, pero aún hay mucho trabajo por hacer”, afirma Frank Schürmann, experto legal de la Oficina Federal de Justicia.
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