瑞士選民在外交政策上擁有多大的發言權？

「Foraus」智庫董事會成員薩布麗娜·尼克(Sabrina Nick)表示，在瑞士這個「經濟上高度融入全球體系」的小國，直接民主能讓公民能夠影響-甚至限制-國家加入國際聯盟。 Illustration: Kai Reusser, Swissinfo

在全球範圍內，只有少數國家會讓本國民眾直接參與決定當下最重要的外交議題：無論是是否加入聯合國，或是與其他國家進行商品貿易。瑞士就是這樣一個國家，這也伴隨著代價和挑戰。

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在大多數民主國家，外交政策主要由政府及其顧問負責制定。公民對政治決策的影響，通常體現在透過選舉支持那些最能代表他們立場的政治人物。

某種程度上瑞士也是如此。根據瑞士憲法，聯邦委員會(瑞士政府-由七名成員組成的行政機構)負責國家的外交事務。但瑞士實行的直接民主制度把瑞士與其他國家區分開來。

瑞士選民在外交政策中究竟扮演著怎樣的角色？

瑞士外交政策專家、「Foraus」智庫董事會成員兼法律學者薩布麗娜·尼克(Sabrina Nick)表示，在大多數民主國家，就外交議題舉行公投(例如英國的「脫歐」公投)屬於例外情況。

而在瑞士，全國性投票每年會舉行多次。儘管這些投票多集中於國內事務，但公民也會不時就重要的外交議題，或具有外交影響力的國內議題進行表決。有外交影响力的国内议题进行表决。

尼克說，在瑞士這個「經濟上高度融入全球體系」的小國，這種民主形式讓公民能夠直接影響-甚至限制-國家加入國際聯盟的決議。

瑞士民眾曾就哪些關鍵外交議題進行投票？

近幾十年來，一些有關瑞士如何在國際社會中定位的重大決策，都曾提交全民公投。

其中就包括是否加入聯合國。聯合國在二戰後不久便將歐洲總部設在日內瓦，但直到40年後的1986年，瑞士才首次就加入問題舉行公投。

當時，約四分之三的瑞士選民投票反對加入聯合國，主因是擔心這項措施會影響國家的中立地位。直到2002年，在又一次全國公投中，才以54.6%的多數票通過了加入聯合國的議案。

2002年瑞士就加入聯合國舉行全名投票，這是支持者和反對者的競選海報。 Keystone-SDA

瑞士政府強調，這種做法非常獨特：瑞士是唯一一個透過公投決定加入聯合國的國家。

在尼克看來，近代瑞士外交政策方面影響最為深遠的一次投票，是1992年是否加入歐洲經濟區(EWR)的公投。當時，該成員資格被視為邁向加入歐盟的重要跳板。

那次選民以50.3%的微弱多數否決了這項提案，「從根本上改變了」瑞士與歐盟之間的關係。這項結果促使瑞士轉而透過談判達成一系列雙邊協議，以換取進入歐盟市場的機會。

此後，瑞士民眾也針對多項相關議案投下贊成票，包括加入涵蓋歐洲29個國家的申根區，實現人員跨國自由流動。

尼克認為，這些投票使瑞士民眾有機會表達這樣一種立場：「讓我們在人員流動、庇護制度和安全等領域與歐洲加強合作」，並進一步鞏固了瑞士在對歐關係中的「雙邊路徑」。

這位外交政策專家還補充說，瑞士支持加入申根，同意增加對歐洲邊境和海岸巡防署(Frontex)的資金投入，這些態度均體現了一種典型的瑞士式思維-「在不進行政治聯盟的前提下實現務實的融合」。

瑞士民眾是否對所有外交事務都有投票權？

隨著時間推移，瑞士選民在眾多外交事務議題上都擁有一定發言權，從批准自由貿易協定到限制移民等。然而，這並不意味著所有政治決策都會自動進入公投程序。

例如貿易領域，瑞士政府在2013年中國與瑞士簽署自由貿易協定引發有關人權問題的激烈爭論後，才設立了機制，讓新的貿易協定透過公投方式參考民眾的意見。

在過去半個世紀裡，瑞士選民多次透過投票就移民議題表達立場。這主要得益於利益團體和政黨的公民動議，這些提案往往旨在為外來人口設定上限；在較少情況下也主張放寬移民政策。

相較之下，選民在瑞士國家資金的對外支出方面的直接發言權則較為有限。尼克說，議會關於國家預算的決定很少透過公投定奪。

因此，儘管瑞士民眾普遍支持向「全球南方」國家提供援助，但議會仍決定削減發展援助預算，將資金轉用於增加國防開支。

此外，2020年在一項相關投票中，極其微弱的多數(50.1%)選民同意撥款60億瑞郎(約合500億人民幣)購買新型戰鬥機，但這一預算此後大幅上升。

政府拒絕了就新增費用再次舉行公投的要求，而是決定減少向美國購買的F-35戰鬥機數量，以保證這筆預算「在人民已批准的財政框架內」

直接民主在瑞士外交有哪些限制？

直接民主制度同樣有限制。尼克認為，其中最大的問題在於不可預測性。投票結果並非總是可以預期的-不僅對選民而言如此(戰鬥機採購就是一個例子)，對國際夥伴來說也是如此。

「歐盟已經多次經歷這種情況。」尼克說，「當雙方接近達成協議時，突然有勞工組織發聲表示這項協議不可接受」，於是該協議就被提請公投。「因此，對於外國合作夥伴來說，瑞士的這種直接民主決策方式有時會帶來相當大的不確定性。」

公投結果有時也會讓一個國家在履行國際義務時受到阻礙。 2014年，瑞士就「遏制大規模移民」動議舉行全民投票，該提案要求對來自歐盟的勞工設定配額，就是一個典型例子。

該動議最終以50.3%的微弱優勢獲得通過。此後，瑞士政府花了數年時間，才找到一條既能限制外國公民進入本國勞動市場、又不違反與歐盟簽訂的人員自由流動協議的應對路徑。

尼克表示，這次「限制大規模移民」的公投也表明，要向公眾充分解釋此類複雜議題(如移民政策)帶來的後果，或事前準確預判這些後果，有多困難。同時，也很難避免情緒化的討論在投票過程中對選民決定產生影響。

公民投票的優勢又體現在哪裡？

公眾參與決策確實也帶來許多好處。尼克表示，瑞士公民能夠透過直接民主對政治決策予以否定，這迫使決策者在製定政策時必須廣泛徵詢各方利益相關者的意見，「以確保他們的決策真是出於多方考慮才做出的」。

「因此，瑞士在國際上達成的任何協議都更具持久性，因為相關決策已經充分考慮了民眾的需求。」

這位政治人物也強調，為了避免方案在公投中被否決，政治決策者也必須持續向公眾公開事態發展狀況，並說明作決定的依據。

而一旦某項決策需要提交全民投票，受到公眾認可則意味著「更強的持久性。」例如加入聯合國的公投：一旦決定作出，就不會輕易動搖。

尼克最後說：「瑞士這種對民主的高度認可，在全球範圍內都相當罕見。」

(編輯Tony Barrett/ vm /ac，編譯自德文：楊煦冬/gj，繁體校稿：盧品妤)