瑞士选民在外交政策中拥有多大的发言权？

“For­aus”智库董事会成员萨布丽娜·尼克(Sabrina Nick)表示，在瑞士这个“经济上高度融入全球体系”的小国，直接民主能让公民能够影响-甚至限制-国家加入国际联盟。 Illustration: Kai Reusser, Swissinfo

在全球范围内，只有少数国家会让本国民众直接参与决定当下最重要的外交议题：无论是是否加入联合国，还是与其他国家开展商品贸易。瑞士就是这样一个国家，这也伴随着代价和挑战。

在大多数民主国家，外交政策主要由政府及其顾问负责制定。公民对政治决策的影响，通常体现在通过选举支持那些最能代表他们立场的政治人物。

某种程度上瑞士也是如此。根据瑞士宪法，联邦委员会(瑞士政府-由七名成员组成的行政机构)负责国家的外交事务。但瑞士实行的直接民主制度把瑞士与其他国家区别开来。

瑞士选民在外交政策中究竟扮演着怎样的角色？

瑞士外交政策专家、“For­aus”智库董事会成员兼法律学者萨布丽娜·尼克(Sabrina Nick)表示，在大多数民主国家，就外交议题举行公投(例如英国的“脱欧”公投)属于例外情况。

而在瑞士，全国性投票每年会举行多次。尽管这些投票多集中于国内事务，但公民也会时不时就重要的外交问题，或具有外交影响力的国内议题进行表决。

尼克说，在瑞士这个“经济上高度融入全球体系”的小国，这种民主形式让公民能够直接影响-甚至限制-国家加入国际联盟的决议。

瑞士民众曾就哪些关键外交议题进行过投票？

近几十年来，一些有关瑞士如何在国际社会中定位的重大决策，都曾提交全民公投。

其中就包括是否加入联合国。联合国在二战后不久便将欧洲总部设在日内瓦，但直到40年后的1986年，瑞士才首次就加入问题举行公投。

当时，约四分之三的瑞士选民投票反对加入联合国，主要原因是担心这一举措会影响国家的中立地位。直到2002年，在又一次全国公投中，才以54.6%的多数票通过了加入联合国的议案。

2002年瑞士就加入联合国举行全名投票，这是支持者和反对者的竞选海报。 Keystone-SDA

瑞士政府强调，这种做法非常独特：瑞士是唯一一个通过全民公投决定加入联合国的国家。

在尼克看来，近代瑞士外交政策方面影响最为深远的一次投票，是1992年关于是否加入欧洲经济区(EWR)的公投。当时，该成员资格被视为迈向加入欧盟的重要跳板。

那一次选民以50.3%的微弱多数否决了这一提案，“从根本上改变了”瑞士与欧盟之间的关系。这一结果促使瑞士转而通过谈判达成一系列双边协议，以换取进入欧盟市场的机会。

此后，瑞士民众还就多项相关议案投下赞成票，其中包括加入涵盖欧洲29个国家的申根区，实现人员跨境自由流动。

尼克认为，这些投票使瑞士民众有机会表达这样一种立场：“让我们在人员流动、庇护制度和安全等领域与欧洲加强合作”，并进一步巩固了瑞士在对欧关系中的“双边路径”。

这位外交政策专家还补充说，瑞士支持加入申根，同意增加对欧洲边境和海岸巡防署(Frontex)的资金投入，这些态度均体现了一种典型的瑞士式思维-“在不进行政治联盟的前提下实现务实的融合”。

瑞士民众是否对所有外交事务都有投票权？

随着时间推移，瑞士选民在众多外交事务议题上都拥有一定发言权，从批准自由贸易协定到限制移民等。然而，这并不意味着所有政治决策都会自动进入公投程序。

例如贸易领域，瑞士政府在2013年中国与瑞士签署自由贸易协定引发有关人权问题的激烈争论后，才设立了机制，让新的贸易协定通过公投方式参考民众的意见。

在过去半个世纪里，瑞士选民多次通过投票就移民问题表达立场。这主要得益于利益团体和政党的公民动议，这些提案往往旨在为外来人口设定上限；在较少情况下也主张放宽移民政策。

相比之下，选民在瑞士国家资金的对外支出方面的直接发言权则较为有限。尼克说，议会关于国家预算的决定很少通过公投进行定夺。

因此，尽管瑞士公众普遍支持向“全球南方”国家提供援助，但议会仍决定削减发展援助预算，将资金转用于增加国防开支。

此外，2020年在一项相关投票中，极其微弱的多数(50.1%)选民同意拨款60亿瑞郎(约合500亿人民币)购买新型战斗机，但这一预算此后大幅上升。

政府拒绝了就新增费用再次举行公投的要求，而是决定减少向美国购买的F-35战斗机数量，以保证这笔预算“在人民已批准的财政框架内”。

直接民主在瑞士外交中有哪些局限？

直接民主制度同样存在局限。尼克认为，其中最大的一个问题在于不可预测性。投票结果并非总是可以预期的-不仅对选民而言如此(战斗机采购就是一个例子)，对国际伙伴来说亦是如此。

“欧盟已经多次经历这种情况，”尼克说，“当双方接近达成协议时，突然有劳工组织发声表示这项协议不可接受”，于是该协议就被提请公投。“因此，对于外国合作伙伴来说，瑞士的这种直接民主决策方式有时会带来相当大的不确定性。”

公投结果有时也会让一个国家在履行国际义务时受到阻碍。2014年，瑞士就“遏制大规模移民”动议举行全民投票，该提案要求对来自欧盟的劳工设定配额，就是一个典型例子。

该动议最终以50.3%的微弱优势获得通过。此后，瑞士政府花了数年时间，才找到一条既能限制外国公民进入本国劳动力市场、又不违反与欧盟签订的人员自由流动协议的应对路径。

尼克表示，这次“限制大规模移民”的公投也表明，要向公众充分解释此类复杂议题(如移民政策)带来的后果，或事前准确预判这些后果，有多困难。同时，也很难避免情绪化的讨论在投票过程中对选民决定产生影响。

公民投票的优势又体现在哪里？

公众参与决策确实也带来诸多好处。尼克表示，瑞士公民能够通过直接民主对政治决策予以否定，这迫使决策者在制定政策时必须广泛征询各方利益相关者的意见，“以确保他们的决策真是出于多方考虑才做出的”。

“因此，瑞士在国际上达成的任何协议都更具持久性，因为相关决策已经充分考虑了民众的需求。”

这位政治家还强调，为了避免方案在公投中被否决，政治决策者也必须持续向公众公开事态发展状况，并说明作决定的依据。

而一旦某项决策需要提交全民投票，受到公众认可则意味着“更强的持久性。例如加入联合国的公投：一旦决定作出，就不会轻易动摇。

尼克最后说：“瑞士这种对民主的高度认可，在全球范围内都相当罕见。”

(编辑Tony Barrett/ vm /ac，编译自德文：杨煦冬/gj)