Fédéralisme: le Canada gagnerait à s’inspirer davantage de la Suisse
Tout comme la Suisse, le Canada est un pays fédéraliste. Mais son système ne prévoit pas de mécanisme permettant de régler les conflits, ce qui pourrait se retourner contre lui en cas de tendances sécessionnistes. Elles agitent actuellement la province de l’Alberta, dont la population se prononcera sur de nombreuses questions cet automne.
Lors du dernier Forum économique mondial de Davos, le Premier ministre canadien, Mark Carney, a appelé les «démocraties partageant les mêmes vues» à coopérer afin de ne pas être prises en étau entre les États-Unis, la Chine et la Russie.
Il a bien précisé qu’il ne parlait pas d’un «multilatéralisme naïf», mais de «partenaires qui partagent suffisamment de points communs pour agir ensemble». Une coopération possible en cas d’aspirations partagées: la recette de politique internationale présentée à Davos ressemble à la recette maison du système fédéral canadien.
Tout le pouvoir ou presque en mains du Premier ministre
Le Canada est, en termes de superficie, le deuxième pays le plus grand du monde. Ses 40,5 millions d’habitants vivent non seulement dans différentes provinces et différents territoires, mais également dans des fuseaux horaires et des zones climatiques différentes. Organiser une démocratie dans un tel pays constitue un véritable défi.
Pour l’expert suisse en fédéralisme Sean Müller, «le Canada ne devrait en théorie pas exister». Le fédéralisme implique le partage du pouvoir et la coopération, souligne le politologue. Or, le système canadien confère presque tout le pouvoir au Premier ministre. «En règle générale, les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral s’affrontent sur le plan politique». C’est «en partie» voulu, le niveau inférieur contrôlant le niveau supérieur.
Mais contrairement à la Suisse, le Canada ne dispose pas d’un mécanisme de négociation, ce qui se retourne contre le système en cas de conflit.
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«Un pour tous, tous pour un»: comment le gouvernement suisse prend ses décisions
C’est ce qui se passe actuellement avec l’Alberta. Cette province occidentale, riche en pétrole et plutôt conservatrice, est sur la voie de la confrontation avec le pays et son gouvernement libéral; selon les sondages, environ un quart des habitants de l’Alberta souhaitent se séparer du Canada. Et un nombre bien plus grand se sent lésé par le pays, tant en matière de péréquation financière que de représentation politique.
Le vote marquant sur l’indépendance du Québec
Un référendum portant sur des questions d’immigration et de Constitution doit se tenir cet automne en Alberta. Bon nombre de questions portent sur la volonté du gouvernement provincial de travailler «avec les gouvernements d’autres provinces disposées à le faire» en vue de modifier la Constitution.
La Constitution suisse évolue constamment, par le biais des initiatives populaires. Au Canada, quelle que soit la décision des Albertains, une telle modification est peu probable. «Il existe un large consensus sur le fait qu’il est quasi impossible de modifier la Constitution canadienne, indique Lisa Young, politologue à l’Université de Calgary. Lors de la dernière tentative, les discussions ont duré près d’une décennie.»
Chaque proposition de modification a vu émerger un nouveau groupe, avec ses revendications propres. «En 1992, nous avons abouti à un référendum national qui a rejeté ce sur quoi nous nous étions mis d’accord au cours de longues négociations.» Conséquence: la province francophone du Québec a voté sur l’indépendance en 1995. Le vote a marqué les esprits. «On veut éviter que cette boîte ne soit à nouveau ouverte», souligne Lisa Young.
«Défendez une Alberta souveraine au sein d’un Canada uni», peut-on lire sur le site webLien externe – partisan – du gouvernement de l’Alberta consacré aux référendums. Ce même gouvernement provincial a pourtant décidé en mai qu’il fallait également voter sur la tenue ultérieure d’un référendum sur l’indépendance de la province. Historiquement, c’est au Québec francophone qu’on trouve les mouvements séparatistes les plus actifs. Le débat sur le Québec a alimenté l’idée du séparatisme en Alberta, estime Lisa Young.
La politologue ne s’inquiète pas pour l’existence du Canada. Mais avec des revendications émanant de deux provinces et de deux camps, elle s’attend à ce que le pays évolue «vers une fédération encore plus décentralisée».
Un glissement vers le populisme de droite
L’Ouest du Canada est mal intégré dans le processus décisionnel, selon le professeur Jörg Broschek, de l’université Wilfrid Laurier (Ontario). Les «populistes historiques» de l’Alberta se sont justement battus pour que l’Ouest ne soit pas laissé de côté. Ces vingt dernières années, l’Alberta a réclamé sa propre police et son propre système de retraite, à l’instar de ce dont dispose déjà le Québec. «Mais il s’agissait toujours d’obtenir davantage d’autonomie», souligne-t-il.
Depuis 2019, le politologue observe un glissement alimenté «non plus par l’ancien mouvement, mais par des populistes de droite. La péréquation financière n’est plus le thème principal. C’est désormais la politique migratoire qui occupe le devant de la scène: les immigrants qui ne disposent que d’un permis de travail doivent-ils encore avoir accès au système de santé? Dans la politique canadienne, c’est nouveau.»
Jörg Broschek se dit préoccupé pour l’avenir. Certes, les partisans d’un référendum sur l’indépendance de l’Alberta sont pour l’heure minoritaires. Mais si les sentiments populistes continuent d’être attisés alors que les structures restent inchangées, la situation pourrait bien changer. «Ces derniers temps, je n’ai cessé de le répéter comme un disque rayé: pour résoudre les problèmes structurels, nous avons besoin de ce que la Suisse possède, de ce que la plupart des systèmes fédéraux possèdent, à savoir un cadre pour un fédéralisme coopératif.» Il faut s’éloigner de «l’approche Team Canada», estime-t-il.
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Le fédéralisme suisse: ses origines et sa perception par la population
C’est sous cette appellation que le gouvernement fédéral et les provinces ont collaboré pendant la pandémie. Avec succès, selon l’avis de beaucoup, mais en dehors des institutions. Jörg Broschek utilise le terme de fédéralisme «compétitif». «Dans le fédéralisme suisse, l’idée est que les cantons mettent en œuvre la politique de la Confédération, tout en jouissant d’une certaine autonomie. Ces liens institutionnels n’existent pas au Canada, où la Constitution répartit de manière exclusive les compétences entre l’État fédéral et celles des provinces», dit-il. Ce fédéralisme-là fonctionne en silos.
Réagir à la pression exercée par Donald Trump
Un tel fonctionnement s’avère inefficace en cas de complications. La pression géopolitique et économique exercée par les États-Unis de Donald Trump impose au Canada de se réformer. Et cela ne peut pas se faire uniquement par le biais de réunions en ligne, appuie Jörg Broschek.
Les rencontres entre le Premier ministre et les gouvernements provinciaux ne sont pas institutionnalisées: depuis l’élection de Mark Carney, en 2025, les chefs de gouvernement des provinces l’ont physiquement rencontré à trois reprises seulement. Sous Justin Trudeau, cinq rencontres en personne se sont tenues entre 2015 et 2018, puis plus aucune jusqu’en 2025.
«Si l’on compare notre situation à celle de la Suisse, le système fédéral est déficient», résume Johanne Poirier, professeure de fédéralisme à l’université McGill.
Le Canada manque d’un mécanisme qui impose la coopération. En Suisse, des institutions veillent à ce que même ceux qui ne partagent pas nécessairement le même avis collaborent. C’est le cas, par exemple, de la Conférence des gouvernements cantonaux, au sein de laquelle les gouvernements régionaux se coordonnent.
Le Canada dispose certes du Conseil de la fédération, qui réunit les gouvernements provinciaux. Mais selon Jörg Broschek, il ne s’agit «pas d’une institution créative». Qui plus est, ce conseil ne se réunit que rarement. Selon Johanne Poirier, il sert avant tout à prendre position contre le gouvernement fédéral, au lieu d’aborder des thèmes que les provinces devraient négocier entre elles, par exemple les barrières commerciales entre les provinces, qui sont plus élevées qu’entre les États membres de l’UE.
Une culture de la coopération, mais pas en cas de conflits
Les provinces canadiennes peuvent certes demander à la Cour suprême d’examiner les lois fédérales. Mais là non plus, la coopération n’est pas favorisée. «En cas de litige, les tribunaux ne désamorcent pas nécessairement les tensions. Ils statuent sur les lois et sur qui a le pouvoir d’agir, mais ils n’imposent pas la coopération», indique Johanne Poirier.
«En tant que juriste, j’apprécie les institutions. Leur avantage, c’est de réussir à contenir les jeux de pouvoir purs et durs», poursuit la politologue. Elle tient à souligner tout ce qui se passe en dehors du cadre institutionnel formel, citant notamment les conférences volontaires sur les grands thèmes allant de l’environnement à la francophonie, la collaboration efficace entre les services publics, et les nombreux accords informels entre le gouvernement fédéral et certaines provinces.
«Il y a bien une culture de la coopération, mais elle ne fonctionne pas en cas de véritable conflit.» Quoi qu’il en soit, si un référendum sur l’indépendance devait avoir lieu en Alberta ou au Québec, les responsables politiques opposés à l’indépendance devraient sans doute défendre le fédéralisme. «Ce que presque personne ne fait».
Un référendum malgré l’opposition des communautés autochtones
En octobre prochain, l’Alberta va donc se prononcer sur la tenue future d’un référendum sur l’indépendance. Les communautés autochtones s’y sont pourtant opposées. Elles ont obtenu gain de cause devant les tribunaux, lesquels ont estimé que des décisions d’une telle portée ne pouvaient être prises sans consultation préalable avec elles.
Johanne Poirier voit là une décision de justice importante, qui devrait également avoir des répercussions sur le débat au Québec. Elle souligne que les revendications autochtones trouvent un écho plus fort qu’il y a 30 ans: «Ils ont non seulement des droits, mais aussi du pouvoir. C’est moins important pour la Suisse que pour des États fédéraux qui comptent une importante population autochtone, comme la Malaisie ou l’Éthiopie.»
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Relu et vérifié par David Eugster, traduit de l’anglais par Albertine Bourget/sj
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