La Suisse est dépositaire de 75 traités internationaux: que signifie ce rôle?

Malgré toute la modernité du monde, les traités internationaux sont encore, pour la plupart, signés de manière traditionnelle, sur papier. SWI swissinfo.ch

La Suisse est surtout connue comme État dépositaire dans le cadre des Conventions de Genève. À ce titre, elle assume des tâches clairement définies, mais doit aussi faire face à des sollicitations constantes.

Les traités internationaux régissent les relations entre États. Leur champ d’application est extrêmement vaste: ils déterminent la manière dont les États se comportent entre eux en temps de guerre, mais aussi les conditions dans lesquelles des droits de douane peuvent être prélevés ou encore les normes techniques qu’un téléphone doit respecter.

Au terme des négociations, un document est signé par les parties au traité. Le rôle de dépositaire a été institué pour conserver cet original et gérer les formalités qui en découlent. Cette mission peut être assumée par des États ou par des organisations internationales. La Suisse est dépositaire de 75 traités internationauxLien externe.

Les plus connues sont, de loin, les Conventions de Genève, qui constituent le socle du droit international humanitaire. Leur rôle est central en cas de guerre ou de conflit. Elles sont, de ce fait, souvent invoquées – à l’image de la «responsabilité particulière» fréquemment attribuée à la Suisse en tant qu’État dépositaire.

La Convention de Genève de 1949, qui fixe les règles de ce qui est autorisé ou non dans les conflits. KEYSTONE/Gaetan Bally

Quelles sont les tâches d’un dépositaire?

Sur le plan juridique, les choses sont claires, affirme Robert Kolb, professeur de droit international à l’Université de Genève: «Un État dépositaire est un organe administratif. Ce n’est explicitement pas une fonction politique, mais une tâche administrative.» Cette fonction est régie par la Convention de VienneLien externe sur le droit des traités, qui règle la plupart des questions relatives aux accords entre États.

Le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) précise pour sa part qu’il s’agit essentiellement d’«une fonction notariale». Le dépositaire conserve les documents pertinents – texte du traité, pleins pouvoirs de signature, instruments de ratification, par exemple – et en vérifie la conformité formelle. Il doit en outre transmettre les informations aux parties au traité et, le cas échéant, vérifier les traductions. Il n’exerce en revanche explicitement aucun contrôle sur le fond.

Certains en déduisent toutefois davantage, à l’exemple de l’ancienne conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey. «En tant qu’État dépositaire des Conventions de Genève, la Suisse porte une responsabilité particulière», a-t-elle déclaré à propos du rôle de la Suisse dans le conflit israélo-palestinien.

Elle est loin d’être la seule à le penser. Tant en Suisse qu’à l’étranger, la Confédération est régulièrement exhortée à s’engager davantage dans le cadre des Conventions de Genève. Cela a été particulièrement visible l’an dernier, lorsque la Suisse a dû organiser une conférence en lien avec la guerre à Gaza, sur mandat de l’Assemblée générale de l’ONU.

Par la suite, la Suisse a été critiquéeLien externe pour ne pas s’être assez engagée en faveur de la tenue de cette conférence. Les résistances avaient toutefois été si fortes en amont que sa tenue paraissait irréaliste. Israël avait ainsi dénoncé le fait que l’organisation d’une telle conférence s’inscrivait «dans le cadre de la guerre juridique menée contre Israël». Des critiques étaient également venues de la représentation des territoires palestiniens, qui jugeait le projet de déclaration finale trop peu ambitieux. Au final, la conférence a été annulée, faute d’un nombre suffisant d’États prêts à y participer.

Pour Robert Kolb, il s’agit là de débats politiques, et non juridiques. «En tant qu’organe dépositaire au sens du droit international, l’État dépositaire est par définition passif. Il ne devient actif que s’il y est explicitement invité par les parties au traité ou par l’ONU.»

Ces derniers temps, on déplore souvent une érosion du droit international. Faute d’application effective des règles existantes, les États et les organisations pourraient être de plus en plus tentés de formuler leurs revendications politiques par d’autres voies.

Dans ce contexte, de telles exigences continueront probablement d’être adressées à la Suisse à l’avenir, notamment parce que la Confédération se présente elle-mêmeLien externe en ces termes: «L’engagement de la Suisse pour les Conventions de Genève est une priorité de sa politique étrangère et incarne sa longue tradition humanitaire.»

Quels sont les défis à relever?

Les tensions géopolitiques ou les sanctions ne modifient pas fondamentalement les tâches d’un dépositaire, précise le DFAE. «Une situation délicate peut toutefois survenir lorsqu’une entité dont la qualité d’État est contestée demande à adhérer à un traité international.»

Cela a par exemple été le cas des Territoires palestiniens occupés. En 2012, la Palestine a cherché à obtenir le statut de membre à part entière de l’ONU, ce qui a été bloqué par un veto au Conseil de sécurité. Elle a alors obtenu, par un vote à la majorité des deux tiers de l’Assemblée générale de l’ONU, le statut d’État observateur non membre («non member state observer»), ce qui lui permettait également d’adhérer à d’autres organisations. En 2014, la Palestine a adhéré aux Conventions de Genève. La Suisse, en sa qualité d’État dépositaire, a formalisé cette procédure, bien qu’elle ne reconnaisse pas la Palestine comme un État.

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Il existe par ailleurs des situations moins sensibles. Il peut arriver, par exemple, qu’une signature soit invalidée parce qu’un «mauvais» ministre a signé. Seuls les chefs d’État, chefs de gouvernement ou ministres des Affaires étrangères (ou leurs représentants dûment mandatés) sont en effet habilités, au regard du droit international, à signer un traité. Le dépositaire doit alors demander au pays concerné de produire une signature valable.

La Suisse recherche-t-elle activement cette mission?

Il y a un siècle, la Suisse était un État dépositaire prisé. Son importance en la matière a toutefois diminué avec l’essor des organisations internationales. Aujourd’hui, c’est le plus souvent l’ONU ou une autre organisation internationale qui assume ce rôle.

Par le passé, certains traités multilatéraux n’avaient aucun dépositaire, mais cela posait problème, selon Robert Kolb. «Quelqu’un doit assurer la coordination entre les parties au traité, explique-t-il. De nos jours, c’est systématiquement un dépositaire qui remplit cette fonction.»

Ces dernières décennies, la Suisse n’a assumé de nouvelles fonctions de dépositaire que ponctuellement, et ne les recherche pas activement. Elle se tient toutefois à disposition si ce rôle lui est confié, précise le DFAE.

De manière générale, dans le cadre de sa politique étrangère, la Suisse cherche à mettre en avant ses bons offices, ses mandats de puissance protectrice et ses activités de médiation. Ces instruments lui offrent une marge de manœuvre politique plus importante et représentent plus souvent des occasions de générer du capital diplomatique.

La numérisation change-t-elle le rôle du dépositaire?

La signature numérique est aujourd’hui possible pour les accords principalement techniques. Mais dans les autres cas, les textes de traités continuent d’être systématiquement signés sur support physique. Cette pratique séculaire ne semble pas près de changer.

«Jusqu’à présent, la numérisation n’a eu qu’une influence limitée sur l’activité de l’État dépositaire», indique le DFAE. L’acte physique de signature semble souligner la volonté sérieuse de respecter l’accord conclu. Les documents originaux sont conservés aux Archives fédérales suisses, à Berne.

Il y a néanmoins de petites évolutions: en tant que dépositaire le plus important, l’ONU a commencé à notifier les modifications apportées aux traités sur une plateforme centrale en ligne. La Suisse, comme la quasi-totalité des États dépositaires, envoie quant à elle ses notifications à tous les États concernés par le biais de ses représentations à l’étranger. Imprimées sur papier.

Article original en allemand relu et vérifié par Benjamin von Wyl, traduction française vérifiée par Pauline Turuban