En multipliant les déclarations, le Conseil national affaiblit cet instrument parlementaire
Le Conseil national examine une déclaration ce lundi. Il s'agit de reconnaître les persécutions que la Suisse a commises à l'égard des gens du voyage. Alors que de telles déclarations de la Chambre basse du Parlement se multiplient, leur objectif est de plus en plus contesté.
Une résolution ou une déclaration peut bien paraître urgente, et être formulée de manière solennelle, elle n’en reste qu’un texte. Elle ne décide de rien, ne fait entrer en vigueur aucune règle et ne fait adopter aucune loi. Elle peut concerner tous les sujets et n’avoir aucune implication.
Parce qu’il adopte des lois, le Parlement disposerait de leviers plus puissants et plus efficaces que cette option juridiquement non contraignante pour réagir à des questions importantes.
Et pourtant, les déclarations du Parlement sont de plus en plus populaires, comme le montre ce graphique.
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Comment l’expliquer?
Dans une étudeLien externe, le professeur de droit constitutionnel à l’Université de Saint-Gall Stefan G. Schmid s’est penché en détail, avec son coauteur Luca Müller, sur cet instrument du Parlement fédéral presque oublié dans le fonctionnement parlementaire.
Il voit dans les thèmes abordés l’une des raisons de la popularité croissante de ces déclarations. «Celles-ci se situent généralement en dehors du domaine de compétence du Parlement, voire souvent aussi des autorités fédérales», explique Stefan G. Schmid. Grâce à la déclaration, le Parlement peut donc intervenir dans des domaines qui ne relèvent pas de sa compétence.
Des déclarations conçues pour les grands événements
À l’origine, les déclarations ont été pensées pour les événements majeurs. Concrètement, elles doivent, «exprimer les sentiments et les opinions d’une grande partie de la population concernant un événement important, sans que des mesures étatiques ne soient déjà prises de ce fait». C’est ce que prévoient les règlements du ParlementLien externe. Il ajoute: «Une telle situation peut notamment se produire en cas d’événements relevant de la politique extérieure, face auxquels le public attend une prise de position de la part des autorités.»
Aussi solennelle que puisse être la formulation des déclarations, les occasions elles-mêmes ne revêtent pas toujours une importance capitale. Ces derniers temps, c’est surtout le Conseil national qui a adopté une série de déclarations sur les thèmes les plus divers. C’est également cette chambre parlementaire qui utilise cet instrument le plus activement.
Le Conseil des Suisses de l’étranger recourt régulièrement à la forme d’action qu’est la déclaration, qu’il désigne pour sa part sous le nom de «résolution». Il s’agit de l’instrument le plus puissant pour cet organe composé de députés et d’élus des communautés suisses à l’étranger. Le Conseil des Suisses de l’étranger n’a en effet pas de compétence législative. Sa mission est d’être la voix de la diaspora helvétique en Suisse et de la faire entendre. Les résolutions s’y prêtent parfaitement.
Ces dernières années, les résolutions du Conseil des Suisses de l’étrangerLien externe ont autant porté sur des votations particulières que sur des évolutions politiques générales touchant particulièrement les Suisses de l’étranger. Elles ont ainsi sensibilisé la Confédération et la population aux préoccupations des citoyens et citoyennes vivant à l’étranger.
Les parlements cantonaux adoptent eux aussi fréquemment des déclarations, souvent adressées à la Confédération.
Les «prescriptions en lien avec le Covid-19 pour les sports d’hiver en Suisse», le «Championnat d’Europe féminin de football en Suisse» et un génocide perpétré par Joseph Staline au Kazakhstan et en Ukraine en 1932 (également appelé Holodomor) figurent notamment parmi les thèmes qui ont été abordés.
On remarque une multiplication des déclarations au cours des six dernières années. Le Parlement suisse recourt à cette forme d’action depuis 40 ans. Depuis, il a traité 23 déclarations, dont 12 rien que depuis 2020.
Avoir un impact sur l’opinion publique
«Pour le Conseil national et le Conseil des États, les déclarations servent avant tout à documenter leur position afin d’avoir un impact sur l’opinion publique», explique le spécialiste du droit constitutionnel Stefan G. Schmid. Lui aussi constate que le besoin d’envoyer de tels signaux «semble avoir le vent en poupe». Mais il y voit également le risque d’une dilution, «en particulier lorsqu’une déclaration sur une grave violation du droit international est suivie d’une déclaration sur un championnat d’Europe de football».
La multiplication de ces déclarations a déjà fait l’objet de critiques au sein même du Parlement. «Les déclarations du Conseil national doivent rester un instrument exceptionnel», a exigé le conseiller national PLR Damien Cottier dans une motionLien externe en 2023. Bien qu’il l’ait retirée par la suite, la critique à l’égard de ces déclarations se fait toujours entendre.
Les déclarations du Parlement seraient «seulement un cri d’alarme», «sans effet», un «acte symbolique» et «pompeuses». C’est en ces termes que certains parlementaires s’étaient exprimés en 2018 à propos d’une déclaration du Conseil national qui portait sur les crimes de guerre en Syrie. Les déclarations ne seraient la plupart du temps que des «gouttes de valériane» et serviraient à «se donner bonne conscience» ou ne seraient qu’une «simple feuille de vigne pour masquer un échec politique».
Le Conseil national adopte une déclaration sur les persécutions commises par la Suisse à l’encontre des Sintés et des Yéniches jusqu’en 1976. Selon le communiqué de presse, l’objectif est d’aborder la question de la responsabilité historique du pays.
Dans cette déclarationLien externe, le Conseil national reconnaît et déplore «qu’une minorité de citoyennes et citoyens suisses ait été victime, dans son propre pays, d’une persécution qui peut être qualifiée de crime contre l’humanité au regard du droit international actuel». Il s’agit ainsi d’apporter une contribution importante au travail de mémoire historique et au soutien des communautés concernées.
Selon Stefan G. Schmid, chaque déclaration soulève la question suivante: à qui s’adresse-t-elle? Et, question sans doute plus importante: est-ce qu’elle intéresse vraiment ses destinataires? Par le passé, le Conseil national a adopté des déclarations qui s’adressaient à des parties belligérantes, à des organisations internationales ou à des communautés d’États.
Le Parlement suisse s’est également adressé à des gouvernements étrangers, par exemple très directement à l’IranLien externe et à la RussieLien externe, ou de manière plus voilée à la TurquieLien externe, et plus récemment aux États-UnisLien externe. Le Conseil national est ainsi intervenu à plusieurs reprises dans la politique étrangère suisse, notamment en condamnant les injustices du passé, qu’il s’agisse du génocide des YézidisLien externe ou de l’HolodomorLien externe. Là où le Conseil fédéral a peut-être fait preuve de retenue pour des raisons de neutralité, le Conseil national a d’autant plus clairement affiché sa position.
Intervention dans la politique étrangère suisse
C’est d’autant plus notable que le Conseil fédéral détermine en premier lieu la politique étrangère en Suisse, et non le Parlement. Celui-ci ne joue qu’un rôle d’accompagnement en matière de politique étrangère. Il peut toutefois exercer une pression sur le Conseil fédéral par le biais de déclarations. Par exemple, lorsqu’il exige explicitement que le gouvernement fédéral expose la position déclarée du Parlement lors de réunions internationales ou la diffuse via le réseau diplomatique.
Ce faisant, il perturbe toutefois la politique étrangère du Conseil fédéral – du moins c’est ce qu’estime ce dernier. «Le positionnement d’une seule chambre parlementaire dans un système bicaméral ne favorise pas la perception d’une ligne claire de la politique extérieure de la Suisse à l’étranger», a ainsi soulignéLien externe le Conseil fédéral en 2024. Selon Stefan G. Schmid, il existe même un risque de malentendus. Et de poser cette question rhétorique: «Sait-on vraiment à l’étranger qu’une déclaration du Conseil national ou du Conseil des États ne reflète pas nécessairement la position officielle de la Suisse?»
C’est aussi ce qui explique la popularité de la déclaration. Dans la plupart des autres affaires parlementaires, le Conseil fédéral est impliqué et a son mot à dire. Avec la déclaration, en revanche, une chambre parlementaire peut envoyer un signal sans aucune intervention du gouvernement.
«Un peu jouer à faire de la politique internationale»
Et quel accueil reçoivent-elles? Stefan G. Schmid a analysé la manière dont les médias ont réagi aux déclarations du Parlement. Ils ont certes parfois parlé d’un «signal important adressé au Conseil fédéral» ou de «pression exercée sur le Conseil fédéral».
Mais les médias ont aussi qualifié certaines déclarations de «marketing», d’«autothérapie» ou ont critiqué le fait que les parlementaires voulaient «un peu jouer à faire de la politique internationale et se mettre en scène». Stefan G. Schmid en tire la conclusion suivante: «À en juger par l’écho médiatique, l’Assemblée fédérale ne parvient pas toujours à exprimer les sentiments et les opinions d’une grande partie de la population.»
Il plaide pour une utilisation mesurée de cet instrument. La déclaration n’étant pas juridiquement contraignante, elle n’a de sens que dans les cas où aucune initiative parlementaire n’est possible. «La déclaration gagnerait en poids si elle nécessitait une majorité qualifiée, dit-il, ou si les deux chambres devaient l’approuver conjointement, c’est-à-dire si une déclaration de l’Assemblée fédérale était adoptée.»
Relu et vérifié par Samuel Jaberg, traduit de l’allemand à l’aide de l’IA/ptur
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