Die Erklärungen des Nationalrats häufen sich – das schwächt dieses Instrument
Der Nationalrat behandelt am Montag eine Erklärung. Es geht um die Anerkennung des Unrechts, das die Schweiz den Fahrenden angetan hat. Solche Erklärungen des Nationalrats häufen sich. Zunehmend umstritten ist damit ihr Zweck.
Eine Resolution oder Erklärung kann noch so dringlich wirken und noch so staatstragend formuliert sein. Es ist doch nur ein Text. Damit ist nichts beschlossen, keine Regel ist in Kraft und kein Gesetz ist geformt. Sie kann alles umfassen und nichts bedeuten.
Ein Parlament, das Gesetze beschliesst, hätte kräftige und wirksamere Hebel, um auf wichtige Fragen zu reagieren als diese rechtlich unverbindliche Option.
Und doch sind Erklärungen immer beliebter, wie diese Grafik zeigt.
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Woran liegt das?
Staatsrechtsprofessor Stefan G. Schmid von der Universität St. Gallen hat sich mit Co-Autor Luca Müller in einer StudieExterner Link eingehend mit der im Parlamentsbetrieb zuweilen fast vergessenen Handlungsform von National- und Ständerat befasst. Einen Grund für die wachsende Beliebtheit solcher Erklärungen sieht er in den Themen. «Diese liegen meist ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs des Parlaments, ja oft der Bundesbehörden überhaupt», sagt Schmid dazu. Mit der Erklärung kann das Parlament also Gegenstände aufgreifen, die nicht in seiner Kompetenz liegen.
Gedacht für grosse Ereignisse
Ursprünglich war einst vorgesehen, dass Erklärungen einen gewichtigen Anlass haben sollten. Konkret sollen sie bei einem «Ereignis von grosser Bedeutung den Gefühlen und Auffassungen breiter Bevölkerungskreise Ausdruck verleihen, ohne dass dadurch bereits staatliche Massnahmen bewirkt werden». So steht es in den Reglementen des Parlaments. Und weiter: «Eine solche Situation kann insbesondere bei aussenpolitischen Ereignissen eintreten, bei denen die Öffentlichkeit von den politischen Behörden eine Stellungnahme erwartet.»
So gewichtig der Sprachduktus der Erklärungen jeweils auch sein mag, die Anlässe selbst sind nicht immer von überragender Bedeutung. In letzter Zeit hat vor allem der Nationalrat eine Reihe von Erklärungen zu den unterschiedlichsten Themen verabschiedet. Es ist auch diese Parlamentskammer, die das Instrument am aktivsten einsetzt.
Der Auslandschweizerrat nutzt die Handlungsform der «Erklärung» regelmässig, er spricht dabei von «Resolution». Für das Organ, das sich aus Abgeordneten und Gewählten von Schweizer Gemeinschaften im Ausland zusammensetzt, ist es das kraftvollste Instrument. Denn der Auslandschweizerrat hat keine gesetzgeberische Kompetenz. Seine Aufgabe ist, die Stimme der Schweizer Diaspora im Inland zu sein und diese hörbar zu machen. Dafür eignen sich Resolution ideal.
Die Resolutionen des AuslandschweizerratsExterner Link hatten in den letzten Jahren sowohl konkrete Abstimmungen zum Thema wie auch übergeordnete politische Entwicklungen, die die Auslandschweizer besonders betrafen. Sie schufen bei Bund und Bevölkerung damit ein gewisses Bewusstsein für die Anliegen der Auslandbürger:innen.
Auch Kantonsparlamente verabschieden häufig Erklärungen, oft wenden sich diese an den Bund.
Themen der Erklärungen waren unter anderem die «Covid-Vorschriften im Schweizer Wintersport», die «Frauen-Europameisterschaft in der Schweiz» und ein von Josef Stalin verantworteter Völkermord in Kasachstan und der Ukraine im Jahr 1932, auch Holodomor genannt.
Auffällig ist die Häufung der Erklärungen in den letzten sechs Jahren. Seit 40 Jahren kennt das Schweizer Parlament diese Handlungsform. 23 Erklärungen hat es seither behandelt, zwölf davon allein seit 2020.
«Ein Signal an die Öffentlichkeit»
«Die Erklärung dient National- und Ständerat in erster Linie dazu, öffentlichkeitswirksam ihre Haltung zu dokumentieren», sagt Staatsrechtler Stefan G. Schmid. Auch er stellt fest, dass das Bedürfnis, solche Signale auszusenden, «offenbar Konjunktur hat». Darin liege aber auch die Gefahr einer Verwässerung, «insbesondere dann, wenn auf die Erklärung zu einer schwerwiegenden Völkerrechtsverletzung die Erklärung zu einer Fussball-Europameisterschaft folgt.“
Auch parlamentsintern wurde die Häufung von solchen Erklärungen bereits kritisiert. «Erklärungen des Nationalrates müssen die Ausnahme bleiben», forderte FDP-Nationalrat Damien Cottier 2023 in einem VorstossExterner Link. Zwar zog er diesen später zurück, doch die Kritik an Erklärungen bleibt hörbar.
Erklärungen des Parlaments seien «nur ein Hilfeschrei», «wirkungslos», ein «symbolischer Akt», «wichtigtuerisch». So äusserten sich Parlamentsmitglieder im Jahr 2018 zu einer Erklärung des Nationalrats, in der es immerhin um Kriegsverbrechen in Syrien ging. Erklärungen seien generell oft nur «Baldriantropfen» und dienten zur «Gewissensberuhigung» oder als «blosses Feigenblatt für Politikversagen».
Der Nationalrat verabschiedet eine Erklärung zum Unrecht, das die Schweiz bis 1976 den Sinti und Roma angetan hat. Ziel ist laut Medienmitteilung, sich mit der Frage der historischen Verantwortung des Landes zu befassen.
Der Nationalrat anerkennt und bedauert in der ErklärungExterner Link, dass eine Minderheit von Schweizer Bürgerinnen und Bürger im eigenen Land Opfer einer systematischer Verfolgung wurde, die nach heutigem Völkerrechtsverständnis ein «Verbrechen gegen die Menschlichkeit» darstellte. Damit soll ein wichtiger Beitrag zur historischen Aufarbeitung und zur Stärkung der betroffenen Gemeinschaften geleistet werden.
Laut Schmid stellt sich bei jeder Erklärung die Frage: An wen richtet sie sich? Und wohl dringender: Interessiert sich der Adressat überhaupt dafür? In der Vergangenheit verabschiedete der Nationalrat Erklärungen, die sich an Kriegsparteien, internationale Organisationen oder an Staatengemeinschaften richteten.
Adressiert wurden im Schweizer Parlament auch ausländische Regierungen, etwa ganz direkt der IranExterner Link, oder RusslandExterner Link – oder eher verklausuliert die TürkeiExterner Link, zuletzt auch die USAExterner Link. Damit griff der Nationalrat wiederholt in die Schweizer Aussenpolitik ein, wie auch mit der Verurteilung von vergangenem Unrecht, sei es an den JesidenExterner Link oder dem Holodomor. Dort, wo der Bundesrat aus Gründen der Neutralität vielleicht Zurückhaltung übte, demonstrierte der Nationalrat umso deutlicher Haltung.
Zugriff auf die Schweizer Aussenpolitik
Das ist darum bemerkenswert, weil Aussenpolitik in der Schweiz eigentlich nicht durch das Parlament, sondern in erster Linie durch den Bundesrat bestimmt wird. Dem Parlament kommt in der Aussenpolitik lediglich eine begleitende Rolle zu. Mit Erklärungen kann es jedoch Druck auf den Bundesrat ausüben. Beispielsweise dann, wenn es explizit verlangt, dass die Landesregierung die erklärte Haltung des Parlaments bei internationalen Treffen erklärt oder über das diplomatische Netzwerk verbreitet.
Damit stört es aber auch die Aussenpolitik des Bundesrats – zumindest aus dessen Perspektive. So kritisierte der BundesratExterner Link im Jahr 2024: «Die Positionierung einer einzigen Parlamentskammer verbessert die Wahrnehmung einer klaren aussenpolitischen Linie der Schweiz im Ausland nicht.» Laut Stefan G. Schmid besteht sogar die Gefahr von Missverständnissen. «Weiss man im Ausland wirklich, dass eine Erklärung von National- oder Ständerat nicht die offizielle Haltung der Schweiz widerspiegeln muss?», fragt Schmid rhetorisch.
Auch darum also ist die Erklärung also beliebt: Bei jedem anderen Parlamentsgeschäft ist der Bundesrat involviert und redet mit. Mit der Erklärung aber kann eine Parlamentskammer ganz ohne Regierung einfach so ein Signal aussenden.
«Ein bisschen Weltpolitik spielen»
Auch darum ist die Erklärung also beliebt: Bei den meisten anderen Parlamentsgeschäften ist der Bundesrat involviert und redet mit. Mit der Erklärung aber kann eine Parlamentskammer ganz ohne Regierung einfach so ein Signal aussenden.
Und wie kommen diese an? Stefan Schmid hat analysiert, wie die Medienöffentlichkeit auf Erklärungen des Parlaments reagiert hat. Manchmal schrieben die Medien zwar von einem «wichtigem Signal an den Bundesrat» oder über «Aufbau von Druck auf den Bundesrat».
Dann aber bezeichneten sie einzelne Erklärungen auch als «Marketing», «Selbsttherapie» oder sie kritisierten, dass Parlamentarier «ein bisschen Weltpolitik spielen und sich in Szene setzen» wollten. Stefan G. Schmid zieht daraus die Erkenntnis: «Gemessen am Medienecho gelingt es National- und Ständerat nicht immer, den Gefühlen und Auffassungen breiter Bevölkerungskreise Ausdruck zu verleihen.»
Er plädiert für einen dosierten Einsatz dieses Instruments. Denn die Erklärung sei rechtlich nicht verbindlich und daher nur dann sinnvoll, wenn kein parlamentarischer Vorstoss möglich ist. «Die Erklärung würde zudem gestärkt, wenn diese eine qualifizierte Mehrheit erfordern würde», sagt er, «oder wenn beide Kammern gemeinsam dahinterstehen müssten, also eine Erklärung der Bundesversammlung eingeführt würde.»
Editiert von Samuel Jaberg
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