Нейтралитет и Швейцария: Quo vadis?

Усиление международной напряжённости ставит в наши дни нейтральные государства перед новыми вызовами и угрозами. Формирование противоборствующих блоков сужает свободу их внешнеполитического манёвра. В Швейцарии новый раунд споров о будущем нейтралитета начался в преддверии референдума 27 сентября 2026 года.

В сентябре 2026 года на референдум в Швейцарии была вынесена народная инициатива «За сохранение швейцарского нейтралитета» («Wahrung der schweizerischen Neutralität», Neutralitätsinitiative). Её авторы предлагали прямо закрепить в Федеральной конституции принцип «постоянного вооружённого нейтралитета». Ранее нейтралитет упоминался в Конституции страны только дважды в статьях, определяющих полномочия парламента и правительства. Что именно следует понимать под нейтралитетом, Основной закон не уточняет.

Это позволяло Швейцарии на протяжении десятилетий гибко приспосабливать свою политику нейтралитета к меняющейся международной обстановке. Авторы инициативы, однако, предлагали не только закрепить нейтралитет в Конституции, но и значительно ограничить возможность Швейцарии участвовать в санкциях, не одобренных Советом Безопасности Организации Объединённых Наций. Главным предметом спора были санкционные меры, введённые после полномасштабного вторжения России в Украину.

Если инициатива получит поддержку большинства граждан и кантонов, то её последствия не ограничатся отношениями Швейцарии с Россией и Украиной. Она заметно сузит в целом свободу действий страны на международной арене, повлияв на характер сотрудничества страны с международными организациями и военными союзами. Агрессия России против Украины вновь обострила давний спор о содержании, сути, характере и будущем швейцарского нейтралитета. После того как официальный Берн присоединился к санкциям ЕС против России, сторонники «строгого нейтралитета» как справа, так и слева, стали утверждать, что страна фактически отказалась от своего прежнего нейтрального курса. Российские власти, со своей стороны, включили Швейцарию в список «недружественных государств».

Но единого представления о нейтралитете нет не только за рубежом, но и в самой Швейцарии. Согласно опросам, около 80% граждан хотят сохранить в целом «нейтральный статус» страны. Но что именно должен означать нейтралитет и как его следует проводить на практике? Здесь пока единого мнения не сложилось, что порой приводит к правовым и политическим решениям, которые трудно объяснить за пределами Швейцарии. Так, в 2026 году парламент страны обсуждал вопрос о том, следует ли закрепить в отдельном федеральном законе ограничения на поставки в Украину военных материалов, продукции двойного назначения и отдельных товаров военного назначения.

Берн обосновывал эти ограничения обязанностью нейтрального государства одинаково относиться ко всем сторонам вооружённого конфликта. Сначала правительство ввело их на основании чрезвычайных полномочий, срок действия которых был ограничен. Чтобы сохранить этот режим, ограничения предполагалось переоформить в формате обычного федерального закона. Но от принятия специального закона в стране в итоге отказались. Большинство политических партий сочло, что такой акт был бы воспринят как отдельный закон о санкциях против Украины — государства, ставшего жертвой российской агрессии.

При этом практическая ситуация не изменилась: ограничения на экспорт военной продукции в Украину сохранились на основании других действующих норм. Этот пример показывает, насколько по-разному можно на практике толковать один и тот же принцип. Правительство исходит из необходимости одинакового отношения к воюющим сторонам. Критики такого подхода возражают, что международное право признаёт право Украины защищаться от агрессии, а потому нельзя ставить на одну доску государство-агрессора и государство, ставшее жертвой неспровоцированного нападения.

Что вообще означает нейтралитет?

Швейцария, как и большинство других нейтральных государств, уже давно отказалась от жёсткой модели нейтралитета, предполагающей прямую изоляцию от международного сообщества. Вступив в Организацию Объединённых Наций в 2002 году, Швейцария взяла на себя обязанность исполнять санкционные решения Совета Безопасности ООН. Ещё раньше страна начала участвовать в международных миротворческих миссиях. С нейтралитетом тесно связаны и «добрые услуги» Швейцарии: так называют в стране дипломатическое посредничество, организацию переговоров и представление интересов государств, между которыми отсутствуют дипломатические отношения.

За рубежом швейцарскую модель нейтралитета часто понимают совершенно неверно, поэтому Берну приходится снова и снова объяснять её смысл и содержание. В основе этой модели лежит различие между «правом нейтралитета» и «политикой нейтралитета». Это близкие понятия, но отнюдь не тождественные. «Право нейтралитета» устанавливает юридические обязанности данного государства во время вооружённого конфликта. «Политика нейтралитета» охватывает меры, которые государство принимает по собственной инициативе, с тем чтобы его нейтральный статус оставался убедительным и предсказуемым для других стран.

Международное признание постоянного нейтралитета Швейцарии восходит к Венскому конгрессу 1815 года. Европейские державы-победительницы признали и гарантировали по инициативе России нейтральный статус страны и неприкосновенность её территории. Швейцария, со своей стороны, обязалась не участвовать в международных вооружённых конфликтах и не предоставлять воюющим сторонам своих наёмников. Основные международно-правовые обязанности нейтральных государств позднее были закреплены в Гаагских конвенциях 1907 года. С тех пор их содержание принципиально не изменилось. Нейтральное государство обязано:

• воздерживаться от участия в войнах;
• обеспечивать способность самостоятельно защищать свою территорию;
• одинаково обращаться со всеми воюющими сторонами при экспорте военных материалов;
• не предоставлять воюющим сторонам наёмников;
• не позволять воюющим сторонам использовать свою территорию.

Такое сравнительно узкое понимание правовых обязанностей нейтрального государства и пользуется в Швейцарии самой широкой поддержкой. Несмотря на очевидную политическую и экономическую принадлежность страны к западному миру, Берн неоднократно запрещал государствам-членам НАТО использовать швейцарское воздушное пространство в военных целях. Такие запреты действовали, в частности, во время вторжения США в Ирак, при перевозке вооружений в Украину и во время американо-израильских ударов по Ирану. Швейцария также не разрешила Германии, Испании и Дании передать подвергшейся агрессии Украине приобретённую у неё бронетехнику и боеприпасы.

Эти решения вызвали резкую критику. Ограничения на реэкспорт швейцарских вооружений во многом привели и к утрате Берном доверия иностранных партнёров, восстановить которое будет непросто. Политика нейтралитета, в отличие от права нейтралитета, не представляет собой жёсткого юридического свода правил. Федеральный департамент иностранных дел Швейцарии (МИД / Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, EDA) определяет её как «совокупность мер, которые нейтральное государство принимает по собственной инициативе, с тем чтобы обеспечить предсказуемость и убедительность своего постоянного нейтралитета».

Такие меры могут меняться в зависимости от геополитической обстановки. Важнейшими элементами внешнеполитического самосознания нейтральной Швейцарии остаются её гуманитарная традиция и «добрые услуги». Наряду с внешней торговлей они относятся к основным направлениям швейцарской внешней политики.

Нейтральные государства Европы ищут своё место в мире

Споры о будущем нейтралитета ведутся не только в Швейцарии. После коренного пересмотра своей политики безопасности Швеция и Финляндия вступили в НАТО, отказавшись от сохранявшихся десятилетиями нейтралитета и неприсоединения к военным союзам. Другие нейтральные государства Европы и мира также пытаются определить своё место в изменившейся международной системе. Отношения Швейцарии с НАТО остаются предметом острых политических споров.

Регулярные опросы, проводимые Высшей технической школой Цюриха (ETH Zürich), показывают, что всё больше граждан страны скорее пессимистично оценивают развитие международной обстановки на ближайшую перспективу. Однако на их личном ощущении безопасности это пока почти никак не отражается: подавляющее большинство жителей страны по-прежнему чувствуют себя в Швейцарии в полной безопасности. При этом настороженность по отношению к НАТО за последние годы в стране заметно уменьшилась. Так, более половины опрошенных выступают за дальнейшее сближение с Североатлантическим альянсом.

Вступление в НАТО по-прежнему не пользуется поддержкой большинства и на политическом уровне не обсуждается. В то же время более тесное сотрудничество с альянсом на институциональном и техническом уровнях поддерживает значительная часть населения. Гораздо меньше внимания получает ещё одна проблема, значение которой, вероятно, будет возрастать. Швейцария называет себя «Кремниевой долиной робототехники» и занимает заметное место в сфере разработке беспилотных систем. Однако беспилотники и произведённые в стране детали для них снова и снова оказываются в зонах вооружённых конфликтов.

Многие такие технологии имеют двойное назначение и могут применяться как в гражданских, так и в военных целях. Поэтому их экспорт вызывает всё больше вопросов о совместимости технологического и промышленного развития Швейцарии с её политикой нейтралитета. Новые вопросы возникают и в связи с усиливающимся соперничеством государств в космическом пространстве. Околоземное космическое пространство всё больше превращается в пространство политической и военной конкуренции. Поэтому разработка международных правил деятельности в космосе приобретает особое значение.

Каково будущее многосторонней международной системы?

На протяжении последних лет целый ряд государств целенаправленно подрывает систему многостороннего международного сотрудничества. Речь идёт не только об авторитарных странах, таких как Россия, а также Иран и Китай. Есть мнение, что против международных институтов и установленных ими правил выступают и западные государства, прежде всего Соединённые Штаты и Израиль. Дальнейшее ослабление многосторонней системы международных отношений особенно опасно для малых стран, к которым относится и Швейцария. Международный порядок, основанный на общих правилах, необходим им для того, чтобы исход международных конфликтов определялся не только тем, кто сильнее.

Одним из примеров такого кризиса является Международный уголовный суд. Многие государства пытаются ослабить его и фактически лишить возможности выполнять возложенные на него задачи. Поэтому возникает вопрос, сможет ли этот судебный орган выдержать оказываемое на него политическое давление и сохранить свою дееспособность. Одновременно всё большее значение приобретает принцип универсальной юрисдикции. Он позволяет государствам расследовать наиболее тяжкие международные преступления и привлекать виновных к ответственности независимо от того, где были совершены эти преступления и гражданами каких стран являются обвиняемые и потерпевшие.

До повсеместного применения этого принципа ещё далеко. Однако Швейцария уже играет в его развитии заметную роль, в том числе благодаря сосредоточенным в Женеве международным организациям, правовым учреждениям и специалистам. Одно можно сказать с уверенностью: история швейцарского нейтралитета далеко не закончилась. Направление его дальнейшего развития было и остаётся предметом острых политических споров.

Читайте также:

Святой защитник и покровитель Швейцарии Никлаус (или Клаус) из Флюе отметил недавно свое 600-летие. Неграмотный крестьянин, в возрасте пятидесяти лет услышавший призыв Бога, стал аскетом-отшельником, мистиком, философом, миротворцем, автором идеи швейцарского нейтралитета и даже поэтом.