Почему Швейцария не вступает в Европейский союз?

Так близко — и порой так далеко: Швейцария и ЕС. SWI swissinfo.ch

Расположенная в самом центре Европы, Швейцария поддерживает тесные отношения со странами ЕС. Однако становиться членом Евросоюза она не хочет. Идет ли такая самостоятельность ей на пользу? Или же швейцарцы уже давно стали заложниками некоего идеализированного представления о собственной автономии?

Вместо интеграции в Европейский союз Швейцария выбрала путь двусторонних, или билатеральных, соглашений с ЕС в отдельных областях (секторах экономики). Этот курс окончательно утвердился в качестве магистрального направления политики Швейцарии в области отношений с Европой после того, как в 1992 году швейцарские избиратели отвергли вступление Конфедерации в Европейское экономическое пространство (ЕЭП).

Основой двусторонней модели кооперации с Брюсселем стали два крупных пакета соглашений — «Билатеральные соглашения I» 1999 года и «Билатеральные соглашения II» 2004 года. Теперь к ним должен добавиться новый Третий пакет, получивший название «Билатеральные соглашения III» (Bilaterale III). До сих пор этот особый швейцарский путь работал — во всяком случае, так принято считать. Но нет никаких гарантий, что он будет столь же успешным и дальше, уже хотя бы потому, что договорную основу отношений с ЕС приходится регулярно обновлять и приспосабливать к меняющемуся европейскому законодательству.

Именно поэтому в середине 2010-х годов возникла идея единого Институционального Рамочного соглашения. Оно должно было установить общие рамочные условия и правила функционирования как для соглашений, уже обеспечивающих Швейцарии доступ к внутреннему рынку ЕС, а также для будущих соглашений такого рода. Речь шла, в частности, о порядке учета изменений европейского права, толковании договоров, надзоре за их исполнением и разрешении споров. Переговоры продолжались с 2014 по 2021 год, однако договориться сторонам так и не удалось. 26 мая 2021 года Федеральный совет отказался подписывать Рамочное соглашение и прекратил переговоры.

Затем Берн предложил другую модель: отказаться от единого рамочного договора и встроить необходимые институциональные правила непосредственно в отдельные секторальные соглашения. Именно на этой основе и появился новый Третий пакет «Билатеральные соглашения III». Переговоры по нему были завершены в 2025 году, 2 марта 2026 года Швейцария и ЕС подписали новые соглашения, после чего пакет поступил на рассмотрение швейцарского парламента.

Но парламентом дело, скорее всего, не закончится. Федеральный совет предлагает вынести основную часть Третьего пакета на обычный факультативный референдум. Это означает, что после соответствующего решения парламента 50 тыс. избирателей или восемь кантонов смогут потребовать общенационального голосования; для одобрения новых соглашений в таком случае будет достаточно большинства голосов граждан. Однако часть политиков требует обязательного референдума, в рамках которого Третий пакет должен будет заручиться двойным большинством — то есть большинством голосов как избирателей, так и кантонов.

По состоянию на сентябрь 2026 года парламент еще не решил, какой вариант будет выбран. Не определена и дата возможного голосования: теоретически оно может состояться в 2027 году, однако с учетом длительных парламентских процедур более вероятным сейчас считается 2028 год. Поэтому судьба «Билатеральных соглашений III» остается открытой, а согласие избирателей — и, возможно, кантонов — отнюдь не гарантировано. И все это происходит в момент, когда соперничество великих держав особенно наглядно показывает, насколько ограничен политический и геополитический вес Швейцарии.

Как Швейцария оказалась в таком сложном положении — и почему она продолжает последовательно придерживаться выбранного курса на двустороннюю модель отношений с ЕС? Отвечаем на главные вопросы.

1. Почему у Швейцарии сложилось такое двойственное отношение к ЕС?

В 1990-е годы Австрия и другие страны активно обсуждали вступление в недавно созданный Европейский союз. Такая возможность рассматривалась и в Швейцарии. Важным шагом в сторону более тесной интеграции с ЕС могло бы стать вступление в Европейское экономическое пространство (ЕЭП). Однако в 1992 году швейцарские избиратели отвергли этот вариант на референдуме минимальным большинством в 50,3% голосов.

«Это был поворотный момент в отношениях Швейцарии с ЕС: после референдума вопрос европейской интеграции превратился в стране в одну из самых острых и спорных внутриполитических тем», — говорит профессор международных отношений и политической экономии Цюрихского университета Штефани Вальтер (Stefanie Walter). Еще в мае 1992 года Федеральный совет (правительство Швейцарии) подал заявку на начало переговоров о вступлении в тогдашнее Европейское сообщество, однако после отказа народа от вступления в ЕЭП эту заявку заморозили.

Крайний справа – карикатурное изображение Кристофа Блохера, главного идеолога Швейцарской народной партии, убежденного противника ЕС и миграции. С довольным видом он говорит (по смыслу) недоумевающему европейцу: «Это мы себя просто за скобки вынесли…». Chapatte

В 2001 году 76,8% избирателей отвергли народную инициативу «Да Европе!» (Ja zu Europa!), требовавшую начать переговоры о вступлении в ЕС. Сам Федеральный совет эту инициативу не поддерживал. Официальный Берн сделал ставку на двусторонний формат. Это было своего рода решение, скроенное специально для Швейцарии, и одновременно оно закрепило отказ от членства в ЕС в обозримой исторической перспективе. Двусторонняя — билатеральная, или секторальная, — модель позволяла Швейцарии сближаться с Евросоюзом, не становясь при этом его членом. Переговоры по Первому пакету секторальных соглашений начались в 1994 году, а сами соглашения были подписаны в 1999 году.

Через десять лет после начала первых переговоров, в 2004 году, был подписан Второй пакет — «Билатеральные соглашения II». В него вошли, в частности, соглашения об участии Швейцарии в Шенгенской и Дублинской системах, регулирующих пограничное сотрудничество и вопросы убежища, а также договоренности в области налогообложения сбережений, борьбы с мошенничеством, охраны окружающей среды, культуры и торговли сельскохозяйственной продукцией.

Двусторонняя — билатеральная, или секторальная, — модель позволяла Швейцарии сближаться с Евросоюзом, не становясь при этом его членом. Keystone-SDA

«Парадокс в известном смысле заключается в том, что чем ближе Швейцария подходила к вступлению в ЕС, тем дальше она от него оказывалась», — говорит Штефани Вальтер. С одной стороны, ради доступа к европейскому внутреннему рынку Швейцария все больше согласовывала собственные нормы и правила с нормами ЕС. С другой стороны, именно поэтому в стране исчезал стимул сделать следующий шаг и вступить в Евросоюз.

«Двусторонние соглашения чрезвычайно популярны в Швейцарии, и чем популярнее они становились, тем менее популярным становилось вступление в ЕС», — говорит Штефани Вальтер. Сегодня членство в Евросоюзе по-прежнему поддерживает явное меньшинство граждан страны. Согласно исследованию социологического института gfs.bern, проведенному весной 2026 года, за вступление в ЕС выступали 20% швейцарских избирателей. Для сравнения: дальнейшее развитие двусторонних отношений с Евросоюзом с учетом изменений европейского права поддерживали 53%.

Больше информации по теме в нашем материале ниже:

2. Какую роль в отношениях с ЕС играет швейцарская прямая демократия?

Стала бы Швейцария членом ЕС, если бы в стране не было прямой демократии? «Думаю, что да», — говорит Штефани Вальтер. «Референдум 1992 года о вступлении в Европейское экономическое пространство (ЕЭП) сыграл очень важную роль в определении дальнейшего курса страны в рамках отношений с Европой. Большинство ведущих политических сил выступало тогда в Швейцарии за дальнейшее сближение с Европой, как и значительная часть общественных организаций и профсоюзов». Но с тех пор сохранение политического суверенитета страны стало одним из основных принципов швейцарской политики в отношениях с ЕС.

По словам профессора сравнительной политологии Женевского университета Паскаля Скиарини (Pascal Sciarini), удержать Швейцарию за пределами Евросоюза помогли как убежденность швейцарцев в особом устройстве их страны, так и прагматический экономический расчет. «Многие и сейчас считают, что Швейцария обладает некими особыми политическими институтами, несовместимыми с членством в ЕС, среди них федерализм и нейтралитет. Однако правовой анализ показывает, что страна вполне может вступить в ЕС и одновременно оставаться федеративным государством, сохранять действенную прямую демократию и нейтралитет».

3. Кстати, что касается нейтралитета: мешает ли он вступлению Швейцарии в ЕС?

По словам Штефани Вальтер, нейтралитет является важной частью швейцарской идентичности и пользуется широкой поддержкой населения. Однако с юридической точки зрения он сам по себе не препятствует членству в Евросоюзе. Швеция и Финляндия вступили в ЕС в 1995 году и на протяжении десятилетий придерживались политики неучастия в военных союзах. После начала полномасштабной агрессии России против Украины обе страны изменили этот курс: Финляндия вступила в НАТО в 2023 году, а Швеция — в 2024 году.

Швейцарский нейтралитет скроен и сшит очень сложно. Keystone / Gaetan Bally

Австрия остается нейтральным государством и одновременно членом ЕС, Ирландия также сохраняет политику военного нейтралитета. По мнению Штефани Вальтер, главное препятствие в случае Швейцарии имеет поэтому не юридический, а политический и культурный характер: в стране широко распространено представление, что более тесная интеграция с другими государствами противоречит нейтралитету и традиции неучастия в военных союзах.

При этом в Швейцарии часто ссылаются на пункт 7 статьи 42 Договора о Европейском союзе, который обязывает государства-члены оказывать помощь и содействие стране ЕС, подвергшейся вооруженной агрессии. Критики считают, что такое обязательство может вступить в противоречие со строгим толкованием швейцарского нейтралитета. Другие указывают, что в той же статье прямо сказано: особый характер политики безопасности и обороны отдельных государств-членов ЕС при этом не затрагивается.

4. Почему Швейцария так дорожит своей самостоятельностью в денежно-кредитной и экономической политике?

Введение евро считается одним из важнейших достижений европейской интеграции, но Швейцария осталась в стороне и не прогадала. Швейцарский франк пользуется высоким спросом на международных рынках и считается надёжной валютой-убежищем. По отношению к большинству основных мировых валют он за последние десятилетия заметно укрепился. По словам Штефани Вальтер, многие швейцарцы к тому же с недоверием относятся к тому, что многие называют «брюссельской бюрократией». Такая модель политики сверху вниз кажется им чуждой либеральным и децентрализованным традициям Швейцарии.

Читайте также:

Подобные взгляды высказывали и известные представители швейцарского бизнеса. Основатель Swatch Group Николас Хайек (Nicolas Hayek) считал, что Брюссель видит в Швейцарии прежде всего источник финансовых ресурсов. По словам Николаса Хайека, однажды он сам спросил бывшего канцлера Германии Гельмута Коля (Helmut Kohl), почему ЕС так заинтересован в Швейцарии. Коль, как вспоминал Хайек, ответил: «Потому что у вас очень много денег, а у нас есть проекты, на которые мы можем их потратить».

Скептическое отношение Швейцарии к европейской интеграции Хайек связывал и с политической культурой страны. Он подчеркивал, что швейцарцы с недоверием относятся к чрезмерной концентрации власти и что культ личности не вызывает у них особого восторга. Они скорее предпочитают прагматичных руководителей, способных осмотрительно распоряжаться общественными денежными средствами.

Подробнее:

5. Как швейцарскую двустороннюю модель отношений с ЕС воспринимают за рубежом?

Для сторонников национального суверенитета и евроскептиков, например в Великобритании, Швейцария служит примером успеха, ведь этой стране удалось, де, сохранить свою политическую самостоятельность и одновременно получить доступ к европейскому рынку. Сторонники европейской интеграции, напротив, нередко упрекают Швейцарию в том, что она пользуется преимуществами внутреннего рынка ЕС, не принимая на себя в полной мере обязательства, связанные с членством в Евросоюзе. Директор основанного в Лондоне независимого аналитического центра Centre for European Reform (CER) Чарльз Грант (Charles Grant) формулирует это так: «Евросоюзу швейцарская модель действительно очень не нравится».

Швейцарская народная партия (SVP) решительно выступает против нового пакета соглашений Швейцарии с ЕС. Keystone-SDA

Констанце Штельценмюллер (Constanze Stelzenmüller), директор Центра США и Европы (Center on the United States and Europe) при американском аналитическом центре Brookings Institution, указывает, что с точки зрения некоторых западных партнёров Швейцария пользуется преимуществами европейской экономической системы и системы безопасности, не внося при этом в полной мере свой вклад в их формирование. Проблемой в периоды геополитических кризисов, по ее мнению, могут становиться прежде всего роль Швейцарии как крупного международного финансового центра, сомнения в эффективности швейцарского контроля за соблюдением санкций и такое толкование Берном нейтралитета, которое, например, ограничивает возможность передачи третьими странами Украине произведенных в Швейцарии вооружений.

6. Как геополитические потрясения последних лет влияют на швейцарскую модель отношений с ЕС?

По словам Паскаля Скиарини, геополитические потрясения последних лет заставили Швейцарию яснее осознать пределы свободы действий такой небольшой страны и то, насколько ее благосостояние зависит от происходящего вокруг. Возвращение Дональда Трампа в Белый дом и ухудшение трансатлантических отношений стали своего рода тревожным сигналом. Американские пошлины на швейцарский экспорт, говорит Паскаль Скиарини, еще раз показали стране, что ее главным торговым партнером и рынком сбыта остается Евросоюз и что именно там у Швейцарии и есть надежные партнеры.

По словам Штефани Вальтер, США могут использовать небольшую Швейцарию и для того, чтобы продемонстрировать другим последствия сопротивления американскому давлению: аналогичные меры против ЕС или Китая обошлись бы Вашингтону значительно дороже. Агрессия России против Украины также показала, что возможности Швейцарии держаться в стороне от крупных политических блоков заметно сократились. «Когда давление исходит от ЕС или США, у Швейцарии как небольшой страны нет иного выбора, кроме как уступить», — говорит Паскаль Скиарини.

Какой объём самостоятельности способна сохранить страна, которая не хочет вступать в ЕС, но при этом экономически весьма тесно интегрирована в его внутренний рынок? © Keystone / Gaetan Bally

Однако в самой Швейцарии с такой оценкой согласны далеко не все. Правая Швейцарская народная партия (SVP) выступает за более жесткое закрепление нейтралитета в Федеральной конституции. Ее инициатива, вынесенная на голосование 27 сентября 2026 года, предусматривает, в частности, отказ Швейцарии от собственных экономических санкций против государств, участвующих в вооруженном конфликте. Исключением останутся санкции Совета Безопасности ООН и меры, направленные на предотвращение обхода санкций. Пока опросы показывают преимущество противников инициативы: в августе в опросе SRG/gfs.bern против нее выступали 54% намеренных участвовать в голосовании, а в опросе Tamedia — 62%. Итог голосования станет также важным показателем того, как швейцарцы сегодня воспринимают отношения своей страны с ЕС.

7. Вступит ли Швейцария когда-нибудь в ЕС?

Сегодня вступление Швейцарии в ЕС не стоит на политической повестке дня и не имеет шансов получить поддержку большинства избирателей. По словам Паскаля Скиарини, ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективе членство Швейцарии в Евросоюзе не выглядит реалистичным сценарием. Однако ситуация может измениться, если когда-нибудь Швейцария больше не сможет эффективно отстаивать свои интересы с помощью пакетов двусторонних соглашений. Сейчас главным открытым вопросом остается судьба «Билатеральных соглашений III».

Третий пакет уже подписан Швейцарией и ЕС, но ему предстоит преодолеть еще несколько политических препятствий: получить одобрение парламента и почти наверняка пройти через общенациональное голосование на референдуме. «Если Третий пакет будет отвергнут избирателями, то шансы на вступление в ЕС могут даже увеличиться: стране в самом центре Европы будет все труднее отстаивать свои интересы в условиях все более неблагоприятной геополитической обстановки», — говорит Штефани Вальтер.

И добавляет: «Если вы не хотите быть членом ЕС, то „Билатеральные соглашения III“ — это наилучший вариант». По словам Паскаля Скиарини, отказ избирателей одобрить Третий пакет секторальных соглашений имел бы серьезные последствия для отношений с Брюсселем. Если же соглашения будут одобрены, то, по его оценке, в отношениях с ЕС Швейцария сможет на следующие 10–20 лет «чувствовать себя спокойно и защищенно».

8. Правда ли, что успешная Швейцария вне ЕС невыгодна Брюсселю?

Такой аргумент довольно популярен среди противников дальнейшего сближения с Евросоюзом. Его логика проста: Швейцария развита и богата, она сохраняет собственную валюту, в стране действует режим налоговой конкуренции кантонов, она сохраняет прямую демократию и при этом не входит в ЕС. Получается, что сама возможность существования успешной страны вне Евросоюза якобы ставит под сомнение необходимость и разумность дальнейшей европейской интеграции, а потому Брюссель и заинтересован, де, во что бы то ни стало заставить Швейцарию играть по своим правилам.

Швейцария действительно не является членом ЕС и сохраняет значительно большую политическую самостоятельность, нежели страны-члены Евросоюза. Но экономически она вовсе не находится «вне ЕС». Более половины ее внешней торговли приходится на Евросоюз: в 2025 году туда направлялся 51% швейцарского экспорта, а 72% импорта поступало из стран ЕС. Швейцария, в свою очередь, является четвертым крупнейшим торговым партнером Евросоюза.

Значительная часть этого экономического взаимодействия стала возможной именно благодаря двусторонним соглашениям, которые дают Швейцарии доступ к отдельным сегментам внутреннего рынка ЕС. Поэтому экономический успех страны нельзя использовать как доказательство того, что европейская интеграция, мол, ей вообще не нужна. Точнее было бы сказать, что Швейцария выбрала особую форму интеграции: она стремится получать преимущества максимально свободного доступа к европейскому рынку, не вступая при этом в Евросоюз и сохраняя собственные политические институты.

Для ЕС принципиально важно, чтобы страны, получающие доступ к его внутреннему рынку, соблюдали в соответствующих секторах одни и те же правила. Для Швейцарии же принципиально важно сохранить возможность самостоятельно решать, какие изменения европейского законодательства она готова принимать и реализовывать, а какие нет. Это реальное противоречие интересов, но оно не доказывает, что Брюссель стремится ослабить Швейцарию, завидуя, мол, её экономическому успеху. Напротив, ЕС сам экономически заинтересован в стабильных отношениях с процветающей Швейцарией: объем их взаимной торговли в 2025 году превысил 362 млрд евро, а Швейцария остается одним из важнейших внешних партнеров Евросоюза.

Не совсем точно и утверждение, будто новый пакет заставит Швейцарию автоматически перенимать законодательство ЕС. «Динамическое» обновление швейцарского права касается только определенных соглашений, связанные с доступом Швейцарии к внутреннему рынку ЕС. Новые нормы не вступают в силу в Швейцарии автоматически: сохраняются обычные внутренние процедуры, включая роль парламента и, когда это предусмотрено, возможность проведения референдума. Швейцария может отказаться принять то или иное конкретное законодательное изменение. Если арбитражный суд установит, что тем самым она нарушает соответствующее соглашение, то другая сторона сможет принять соразмерные «компенсационные» меры в рамках соглашений о доступе Швейцарии к внутреннему рынку ЕС.

Федеральный совет подчеркивает, что речь шла бы в таком случае не о произвольных «санкциях» ЕС, а о четко прописанном механизме урегулирования разногласий. Поэтому речь идет не о конфликте между «независимой Швейцарией» и «Брюсселем, которому мешает ее успех». Вопрос гораздо прозаичнее и одновременно сложнее: какой объём самостоятельности способна сохранить страна, которая не хочет вступать в ЕС, но при этом экономически весьма тесно интегрирована в его внутренний рынок? Именно на этот вопрос Швейцария и пытается отвечать при помощи «двусторонней» модели отношений с Евросоюзом.

Читайте также:

Перевод с немецкого. Русскоязычная версия под редакцией НК, ИП, АП.