Erklärt: Warum die Schweiz nicht der EU beitritt

So nah – und manchmal doch so fern: Die Schweiz und die EU. SWI swissinfo.ch

Mitten in Europa gelegen, unterhält die Schweiz enge Beziehungen zu den Staaten der EU. Mitglied sein will sie aber nicht. Ist das zu ihrem Vorteil oder sind die Eidgenossinnen und -genossen längst Opfer ihrer verklärten Autonomie?

Anstatt sich in den europäischen Block zu integrieren, hat sich die Schweiz für ein Netz von Abkommen entschieden, die ihre Beziehungen zu Brüssel regeln. Bislang hat dieser Sonderweg funktioniert, so lautet die verbreitete Meinung. Aber ein dauerhafter Erfolg ist nicht garantiert.

Das ist schon deshalb so, weil die Abkommen erneuert werden müssen. Die Verhandlungen dafür dauern nun schon seit über zehn Jahren an. 2021 hatte der Bundesrat diese einseitig ausgesetzt, nach vielen ergebnislosen Gesprächen. Nun sind sich die Exekutiven einig.

Aber in der Schweiz braucht das Abkommen auch den Zuspruch des Parlaments und wohl zusätzlich der Bevölkerung. Und deren Zustimmung ist alles andere als gewiss – selbst in einer Zeit, in der das Powerplay der Grossmächte das geopolitische Leichtgewicht der Schweiz schonungslos offenlegt.

Wie kommt die Schweiz in diese vertrackte Lage, und wie kommt es, dass sie darin so unbeirrbar verharrt? Die Antworten auf die wichtigsten Fragen.

1. Warum hat die Schweiz zur EU ein gespaltenes Verhältnis?

Als in den 1990er-Jahren Österreich und weitere Staaten über den Beitritt zur damals neu gegründeten Europäischen Union debattierten, wurde diese Möglichkeit auch in der Schweiz erwogen. Ein grosser Schritt in Richtung EU wäre der Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) gewesen. Doch die Schweizer Stimmbevölkerung lehnte diese Option 1992 an der Urne mit einer hauchdünnen Mehrheit ab.

Stefanie Walter, Professorin für Internationale Beziehungen und Politische Ökonomie an der Universität Zürich erinnert sich: «Das war ein Wendepunkt in den Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU, weil die Frage enorm politisiert wurde. Als dann der Versuch der Regierung folgte, die Schweiz zu einem EU-Mitgliedstaat zu machen, lehnte die Bevölkerung dies an der Urne unmissverständlich ab.»

Dem offiziellen Bern blieb nichts anderes übrig, als auf den bilateralen Weg zu setzen. Eine «Lösung nach Mass», die gleichzeitig ein klares langfristiges Nein zum Beitritt bedeutete. Der bilaterale Weg ermöglichte es der Schweiz, sich in Bereichen, in denen sie mitwirken wollte, eng an der EU auszurichten, ohne Mitglied zu werden.

Das erste Paket von Abkommen wurde 1994 ausgearbeitet, als sich die EU noch in einer frühen Phase befand. Zehn Jahre später folgte das zweite Paket, das mit den Schengen- und Dublin-Abkommen im Wesentlichen die Migrations- und Asylfragen harmonisierte: die «Bilateralen Verträge II».

«Das Paradoxe ist in gewisser Weise: Je mehr sich die Schweiz einem EU-Beitritt angenähert hat, desto weiter hat sie sich von ihm entfernt», sagt Walter. Einerseits habe die Schweiz ihre Regulierungen immer mehr denen der EU angepasst, um vom Zugang zum europäischen Binnenmarkt zu profitieren.

Andererseits sei damit der Anreiz verloren gegangen, einen Schritt weiter zu gehen. «Die bilateralen Verträge erfreuen sich in der Schweiz einer enormen Beliebtheit, und je beliebter sie wurden, desto unbeliebter wurde ein EU-Beitritt», so Walter. Heute befürworten nur noch zwischen 5% und 10% der Schweizerinnen und Schweizer einen Beitritt.

Mehr Details in diesem Artikel:

2. Welche Rolle spielt die direkte Demokratie im Verhältnis zur EU?

Wäre die Schweiz ohne die direkte Demokratie bereits Teil der EU? «Ich denke schon», sagt Walter. «Das EWR-Referendum von 1992 spielte eine wichtige Rolle. Praktisch alle wichtigen politischen Akteure waren für einen EU-Beitritt, ebenso wie die grosse Mehrheit der zivilgesellschaftlichen Gruppen und der Gewerkschaften.»

Seitdem gilt die politische Souveränität als eines der Leitprinzipien der Schweiz in Europafragen. Pascal Sciarini, Professor für Vergleichende Politikwissenschaft an der Universität Genf, sagt, dass sowohl bestimmte institutionelle Überzeugungen als auch eine utilitaristische ökonomische Analyse dazu beigetragen haben, die Schweiz ausserhalb der EU zu halten.

«Viele Menschen sind der Ansicht, dass die Schweiz besondere politische Institutionen hat, die mit einem Beitritt zur EU nicht vereinbar wären, wie etwa den Föderalismus oder die Neutralität», sagt Sciarini. Allerdings sei dieses Argument weitgehend ein politisches Konstrukt: «Eine rechtliche und institutionelle Analyse zeigt vielmehr, dass man der EU beitreten und gleichzeitig ein Bundesstaat bleiben, eine aktive direkte Demokratie beibehalten und neutral bleiben könnte.»

3. Ist die Neutralität der Schweiz ein Beitrittshindernis?

Für Stefanie Walter ist die Neutralität Teil der Schweizer Identität und geniesst breite Unterstützung in der Bevölkerung. Sie erinnert jedoch daran, dass die Neutralität einer EU-Mitgliedschaft rechtlich nicht im Wege steht. Schweden und Finnland traten der Union 1995 bei und gaben ihre traditionelle militärische Bündnisfreiheit erst nach der russischen Invasion in der Ukraine auf, indem sie 2023, beziehungsweise 2024 der NATO beitraten. Österreich und Irland wiederum sind weiterhin neutrale Länder und gleichzeitig EU-Mitglieder.

Nach Walters Ansicht ist das Haupthindernis in der Schweiz nicht rechtlicher, sondern politischer und kultureller Natur: Es herrscht die Wahrnehmung vor, dass eine engere Integration mit anderen Ländern im Widerspruch zur Tradition der Neutralität und der Bündnisfreiheit steht.

Allerdings wird in der Schweiz häufig auf die Beistandsklausel der EU verwiesen. Artikel 42 Absatz 7 Externer Linkdes EU-Vertrags verpflichtet die Mitgliedstaaten, einem angegriffenen Mitglied Hilfe und Unterstützung zu leisten. Kritische Stimmen sehen darin ein mögliches Spannungsverhältnis zu einer strikten Auslegung der schweizerischen Neutralität. Andere verweisen darauf, dass dieselbe Bestimmung ausdrücklich festhält, dass der besondere Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik einzelner Mitgliedstaaten unberührt bleibt.

4. Warum besteht die Schweiz auf währungspolitischer und wirtschaftlicher Unabhängigkeit?

Zwar gilt die Einführung des Euro als einer der Erfolge der europäischen Integration. Dass die Schweiz dabei abseits stand, hat sie indes nicht bereut. Der Franken ist als globale Währung gefragt, er hat sich gegenüber den meisten grossen Währungen signifikant aufgewertet.

Laut Walter misstrauen viele Bürgerinnen und Bürger zudem dem, was sie als übermässige Bürokratie in Brüssel wahrnehmen – ein Modell, das sie als fremd für die liberale und dezentrale Tradition der Schweiz erachten.

Diese Wahrnehmung spiegelt sich in der Kritik einiger Wirtschaftsgrössen des Landes. Nicolas Hayek, Gründer der Swatch Group, vertrat die Ansicht, dass Brüssel in der Schweiz vor allem eine Ressourcenquelle sah. So habe ihm der ehemalige deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl auf die Frage, warum die EU so ein Interesse an der Schweiz habe, gesagt: «Weil sie sehr viel Geld haben und wir Projekte haben, für die wir es verwenden können.»

Hayek verknüpfte die Skepsis der Schweiz gegenüber einer tieferen europäischen Integration auch mit der politischen Kultur. Er betonte, dass Schweizerinnen und Schweizer jeder übermässigen Machtkonzentration misstrauen und ein Personenkult auf sie keine besondere Anziehung ausübe. Sie bevorzugten pragmatische Führungskräfte, die in der Lage seien, öffentliche Mittel mit Umsicht zu verwalten.

5. Wie wird der bilaterale Ansatz der Schweiz im Ausland wahrgenommen?

Für souveränistische und euroskeptische Kreise, etwa in Grossbritannien, stellt die Schweiz ein Erfolgsmodell dar: ein Land, dem es gelungen ist, seine politische Unabhängigkeit zu bewahren und gleichzeitig Zugang zum europäischen Markt zu erhalten.

Befürworter des europäischen Integrationsprojekts hingegen halten der Schweiz gerne vor, sie würde von den Vorteilen des Binnenmarkts profitieren, ohne die damit verbundenen Verpflichtungen einer EU-Mitgliedschaft vollumfänglich zu übernehmen. Charles Grant, Direktor des Centre for European Reform, sagt es so: «Die EU empfindet wirklich eine starke Abneigung gegen das Schweizer Modell.»

Constanze Stelzenmüller, Expertin für europäische Sicherheitspolitik, argumentiertExterner Link, dass die Schweiz aus der Perspektive einiger westlicher Partner von der europäischen Wirtschafts- und Sicherheitsordnung profitiert, ohne sich voll an deren Gestaltung zu beteiligen. Die Rolle der Schweiz als grosser internationaler Finanzplatz und Aspekte ihrer Neutralitätspolitik könnten in Zeiten geopolitischer Krisen zudem zu einer Schwachstelle für Europa werden.

6. Welchen Einfluss haben die geopolitischen Verwerfungen auf den Schweizer Sonderweg?

Die geopolitischen Verwerfungen der letzten Zeit hätten in der Schweiz das Bewusstsein dafür geschärft, dass ihr Handlungsspielraum als kleines Land Grenzen habe und dass ihr Wohlstand zunehmend von den Geschehnissen um sie herum abhänge, sagt Pascal Sciarini.

Das Gebaren von Donald Trump im Weissen Haus und die Verschlechterung der transatlantischen Beziehungen wirkten wie ein Weckruf. Die US-Zölle auf Schweizer Exporte hätten der Schweiz vor Augen geführt, dass ihr wichtigster Partner und Absatzmarkt die EU sei, so Sciarini. Dort habe die Schweiz verlässliche Partner.

Hingegen nutzt Trump die Schweiz, um ein Exempel zu statuieren, wie Stefanie Walter sagt. Das habe für die USA geringere Kosten, als wenn sie ähnliche Massnahmen gegen die EU oder China ergreifen würden.

Auch der Krieg in der Ukraine verdeutlicht, dass die Fähigkeit der Schweiz, abseits der grossen Blöcke zu agieren, abgenommen hat. «Wenn Druck von der EU oder den USA kommt, hat die Schweiz als kleines Land keine andere Wahl, als nachzugeben», sagt Sciarini.

Das sehen in der Schweiz aber nicht alle so. Die Schweizerische Volkspartei (SVP) will die Neutralität in der Verfassung festschreiben. Bei einer Annahme könnte sich die Schweiz nicht mehr an wirtschaftlichen Sanktionen der EU beteiligen. Umfragen legen allerdings nahe, dass die SVP die Abstimmung am 27. September klar verlieren dürfte. Das Resultat dürfte auch ein Stimmungsbarometer für das Verhältnis zur EU sein.

7. Wird die Schweiz in Zukunft der EU beitreten?

Ein EU-Beitritt der Schweiz steht derzeit nicht auf der politischen Agenda und wäre bei der Bevölkerung chancenlos. Pascal Sciarini sagt, ein Beitritt sei weder kurz- noch mittelfristig eine realistische Perspektive. Er ist jedoch der Ansicht, dass sich die Situation ändern könnte, sollte die Schweiz ihre Interessen dereinst nicht mehr über den bilateralen Weg verteidigen können.

Aktueller Unsicherheitsfaktor ist die Zukunft der «Bilateralen III». Deren Verabschiedung muss mehrere politische Hürden nehmen und sich mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch dem Urteil der Urne stellen. «Bei einer Ablehnung könnten die Chancen für einen Beitritt zur EU sogar steigen, da es für ein Land im Herzen Europas immer schwieriger würde, sich in einem feindseligen geopolitischen Kontext zu behaupten», sagt Stefanie Walter und ergänzt: «Wenn man nicht Teil der EU sein möchte, sind die Bilateralen III die beste Option.»

Eine Ablehnung durch das Volk hätte erhebliche Konsequenzen für die Beziehung zu Brüssel, sagt Sciarini. Würden die Verträge hingegen angenommen, dürfte die Schweiz für die nächsten zehn oder zwanzig Jahre «beruhigt und abgesichert sein».

Diskutieren Sie mit:

Editiert von Marc Leutenegger