A democracia direta pode atrapalhar os acordos comerciais da Suíça?

Da Suíça para o mundo: contêineres no Porto da Suíça, no rio Reno, na Basileia. Gaetan Bally / Keystone

À medida que as regras do comércio global se desgastam, países correm para proteger seus mercados de exportação e diversificar parceiros. Para a Suíça, altamente globalizada e dependente de exportações, pode haver uma complicação adicional: as urnas.

O tempo está se esgotando. Até 31 de março, as autoridades suíças esperam concluir um acordo com Washington para limitar as tarifas impostas pelos Estados Unidos a 15%. Ainda assim, mesmo que cumpram o prazo e o parlamento suíço aprove o texto, pode haver um atraso: o eleitorado suíço pode forçar a realização de um referendo. Nesse caso, o aval público dificilmente estaria garantido, especialmente diante da hostilidade da opinião pública ao presidente dos EUA, Donald Trump, e às suas tarifas, e da aprovação apertada do acordo comercial com a Indonésia em 2021.

Ainda não está claro se a questão chegará às urnas. Cédric Wermuth, líder do Partido Social-Democrata (esquerda), afirmou ao jornal Neue Zürcher Zeitung, em janeiro, que considerava lançar um referendo – o que exige a coleta de 50 mil assinaturas – “se necessário”. Por ora, no entanto, sem um acordo definitivo em jogo e com a política norte-americana em constante turbulência, a oposição permanece em grande parte no plano retórico.

O que já está claro, porém, é que as negociações com os Estados Unidos são apenas uma das várias frentes comerciais que estão enfrentando escrutínio e uma possível votação popular na Suíça. Um acordo com o bloco sul-americano Mercosul aguarda ratificação e um acordo atualizado com a China também está em andamento. Em um momento de rearranjos geopolíticos e fragmentação das regras do comércio internacional, a participação popular é uma fonte de legitimidade ou um freio à agilidade econômica?

Atalho legal

Durante anos, as autoridades suíças priorizaram a rapidez. Ao classificar acordos comerciais como “acordos padrão”, chegaram mesmo a evitar votações populares. O argumento do governo era que, como esses acordos tendem a ser semelhantes em seus objetivos e estrutura – independentemente do parceiro comercial –, eles não precisariam ser submetidos a um “referendo facultativo”. Cabia ao parlamento suíço aprová-los, não à população.

A prática perdurou, apesar de “violar a constituição”, afirma Louis Gebistorf, do Centro de Estudos sobre Democracia de Aarau. Havia pouca comoção pública diante do que muitos viam como uma tecnicalidade jurídica, e o governo defendia a abordagem com argumentos de eficiência e previsibilidade. A aprovação parlamentar, diz Gebistorf, ainda conferia um grau “relativamente elevado” de legitimidade democrática.

Dando voz ao eleitorado

Nem todos estavam convencidos. Em 2014, um acordo comercial com a China desencadeou debates sobre direitos humanos, além de questionamentos quanto à participação popular no processo de ratificação. Alguns anos depois, quando o governo tentou consolidar em lei a abordagem dos “acordos padrão”, a resistência de partidos políticos e organizações da sociedade civil levou a um recuo. Desde então, todos os novos acordos comerciais podem ser contestados por meio de referendo – “uma evolução positiva do ponto de vista democrático”, avalia Gebistorf.

A mudança também transformou a Suíça em um caso atípico. Em outros países, a participação popular na política comercial costuma se limitar à prática de lobby, protestos ou à aceitação passiva de decisões do Executivo – por vezes até mesmo das marcadas por corrupção. Em um dos raros episódios em que a democracia direta entrou em cena na União Europeia, a iniciativa fracassou: foi uma Iniciativa de Cidadania Europeia lançada em 2014 contra acordos da UE com os Estados Unidos e o Canadá, que reuniu três milhões de assinaturas antes de ser rejeitada por motivos técnicos.

>> Leia mais sobre os entraves enfrentados pela democracia direta no âmbito europeu em nossa análise recente:

O impacto prático do referendo sobre a política comercial suíça é mais matizado. Grupos voltados à sustentabilidade e aos direitos humanos veem com bons olhos a ampliação das possibilidades de participação, afirma Isolda Agazzi, da Alliance Sud, organização que reúne ONGs suíças de cooperação internacional. Apenas um acordo – o tratado de livre-comércio entre a EFTA e a Indonésia, em 2021 – foi efetivamente submetido a votação popular. Ainda assim, a mera possibilidade de contestação por meio de referendo fez com que as autoridades ficassem mais atentas às preocupações da sociedade civil, diz ela.

O resultado apertado na votação sobre o acordo com a Indonésia – aprovado por 51,6% do eleitorado – também foi um sinal claro de que não se pode dar como garantida a aceitação popular, acrescenta Agazzi.

Negociado a portas fechadas

Outra questão é saber se a perspectiva de ratificação pelos eleitores enfraquece a posição negociadora da Suíça. Charlotte Sieber-Gasser, pesquisadora do Instituto Universitário de Altos Estudos Internacionais, em Genebra, sustenta que esses temores são exagerados. Segundo ela, autoridades suíças envolvidas nas negociações com a Indonésia chegaram a afirmar que a possibilidade de um referendo fortaleceu sua posição, pois lhes deu margem para exigir concessões ambientais. A mesma dinâmica se aplica às negociações em curso com a China, nas quais os suíços estão pressionando pela inclusão de um capítulo sobre direitos humanos no acordo atualizado, acrescenta.

Para Sieber-Gasser, porém, as preocupações democráticas são outras. O principal problema, avalia, é que, embora o parlamento e o eleitorado possam aprovar acordos comerciais, sua participação se resume mais a um poder de veto do que a uma atuação efetiva. Podem dizer “sim” ou “não”, mas não têm como promover alterações substanciais em acordos que são, em grande medida, construídos a portas fechadas antes de serem apresentados como um pacote final – e inevitável.

O momento decisivo ocorre logo no início, quando as autoridades elaboram o mandato de negociação, explica Sieber-Gasser. E, enquanto políticos, sociedade civil e eleitores não forem mais envolvidos nessa etapa preliminar, a aprovação final não passará de “mera fachada”. Ao mesmo tempo, se os cidadãos se sentirem pressionados a aceitar acordos dos quais não gostam de fato, isso pode minar a confiança no governo ou até mesmo “esvaziar os direitos democráticos”, afirma.

>> Como funcionam, na prática, os referendos e as iniciativas populares na Suíça? Leia e assista à nossa reportagem explicativa:

Mais devagar não é necessariamente pior

Michele Salvi, do think tank liberal Avenir Suisse, discorda. O procedimento suíço – que inclui o direito ao referendo – já garante que as preocupações do setor empresarial e da sociedade civil estejam presentes nas negociações comerciais, argumenta. Para ele, o problema é que a possibilidade de um referendo pode incentivar cautela excessiva. Os negociadores talvez se concentrem mais em sobreviver a uma votação interna do que em assegurar “o melhor resultado possível”, afirma.

Ainda assim, Salvi não defende a restrição da participação democrática, mesmo que ela possa levar a situações que um think tank favorável ao livre-comércio não apreciaria: por exemplo, a recente votação do Parlamento Europeu para adiar a ratificação do acordo comercial da União Europeia com o Mercosul. A decisão provocou críticas de quem afirma que a Europa, assim como a Suíça, precisa se unir e buscar novas alianças comerciais diante da pressão dos Estados Unidos.

A democracia é assim, afirma Salvi. E, na Suíça, não há alternativa: a tomada de decisões, por vezes lenta – que alguns veem como uma fragilidade em tempos acelerados –, faz parte de um sistema que, segundo ele, já comprovou seu valor no longo prazo.

No que diz respeito ao acordo com os Estados Unidos, a lentidão pode até ser uma estratégia. Para Sieber-Gasser, quanto mais o tempo passa, maiores as chances de os planos de Trump mudarem ou de ele não estar mais no cargo. Os negociadores suíços podem usar o processo de ratificação para “ganhar tempo”, afirma a pesquisadora. A estratégia, porém, não está isenta de riscos: em janeiro, Trump elevou as tarifas sobre importações sul-coreanas de 15% para 25%, após acusar Seul de demorar muito para ratificar um acordo comercial com Washington.

Edição: Benjamin von Wyl/fh

Adaptação: Clarice Dominguez