La démocratie directe pourrait-elle faire capoter les accords commerciaux suisses?

De la Suisse vers le monde entier: conteneurs au Port de Suisse sur le Rhin à Bâle. Gaetan Bally / Keystone

Face à des règles du commerce mondial qui se délitent, les pays cherchent désespérément à renforcer leurs marchés d'exportation et à diversifier leurs partenaires. En Suisse, pays fortement mondialisé et dépendant des exportations, un élément supplémentaire pourrait venir compliquer la donne: la voix des urnes.

Le temps presse. D’ici au 31 mars, les autorités suisses espèrent finaliser un accord avec Washington plafonnant les droits de douane américains à 15%. Mais même si le délai est respecté et que l’accord est approuvé par le Parlement, un contretemps pourrait survenir avec la tenue d’un référendum populaire. Au vu de l’hostilité de l’opinion publique envers le président américain Donald Trump et ses droits de douane, ainsi que du résultat très serré de la votation sur l’accord de libre-échange avec l’Indonésie en 2021, le oui est loin d’être acquis.

La tenue d’un référendum – qui nécessite 50’000 signatures – reste incertaine. En janvier dernier, le coprésident du Parti socialiste suisse, Cédric Wermuth, déclarait à la Neue Zürcher Zeitung qu’il envisagerait de lancer un référendum «si nécessaire». Pour l’heure, en l’absence d’accord définitif et compte tenu de l’instabilité politique aux États-Unis, l’opposition reste largement rhétorique.

Une chose est sûre: les négociations avec les États-Unis ne sont pour la Suisse qu’un des nombreux dossiers commerciaux qui vont faire l’objet d’un examen minutieux, et éventuellement d’un vote, dans un avenir proche. Un accord avec le bloc commercial sud-américain MercosurLien externe attend d’être ratifié, et un accord actualisé avec la Chine est en cours d’élaboration.

À l’heure des bouleversements géopolitiques et de la fragmentation des règles commerciales, la participation populaire est-elle une source de légitimité ou un frein à la flexibilité économique?

Un raccourci juridique

Pendant des années, les autorités suisses ont privilégié la rapidité. Qualifiant les accords de libre-échange d’accords «standards», elles ont même réussi à éviter tout vote populaire. Ces accords ayant tous, quel que soit le partenaire commercial, des objectifs et une structure similaires, ils ne doivent pas être soumis à un «référendum facultatif», a fait valoir le gouvernement. Ils ont été approuvés par le Parlement, et pas par les citoyens.

La pratique a perduré alors même qu’elle «enfreignait la Constitution», selon Louis Gebistorf, du Centre pour l’étude de la démocratie à Aarau. L’opinion s’est peu indignée de ce que beaucoup voyaient comme une subtilité juridique, tandis que le gouvernement défendait son approche en invoquant des arguments d’efficacité et de prévisibilité. L’approbation parlementaire conférait tout de même à ces accords un degré de légitimité démocratique «relativement élevé», selon Louis Gebistorf. 

Donner le choix aux électeurs

La méthode n’a pas convaincu tout le monde. En 2014, un accord commercial avec la Chine a suscité des débats sur les droits humainsLien externe et soulevé des questions sur la participation citoyenne à la ratification. Quelques années plus tard, lorsque le gouvernement a décidé de codifier l’approche de l’accord «standard» dans la loi, la désapprobation des groupes politiques et de la société civile a conduit à un revirement. Depuis, les nouveaux accords de libre-échange peuvent faire l’objet d’un référendum, ce que Louis Gebistorf qualifie d’«évolution positive sur le plan démocratique».

Ce changement a également fait de la Suisse un cas particulier. Ailleurs, la participation citoyenne à la politique commerciale se limite principalement au lobbying, à la protestation ou à l’acceptation passive des décisions exécutives – quand elles ne sont pas corrompues. Dans un des rares cas où la démocratie directe a été mise en œuvre au niveau de l’UE, elle a échoué: une initiative citoyenne européenne de 2014 contre les accords de l’UE avec les États-Unis et le Canada a recueilli plus de trois millions de signatures, avant d’être rejetée par la Commission européenne pour des raisons techniques.

>> Pour en savoir plus sur les problèmes rencontrés par la démocratie directe au niveau européen, consultez notre analyse ci-dessous:

L’impact concret d’un référendum sur la politique commerciale suisse est plus nuancé. La possibilité de participation élargie est saluée par les organismes axés sur la durabilité ou les droits humains, indique Isolda Agazzi, experte en politique commerciale chez Alliance Sud, organisation faîtière regroupant des ONG suisses actives dans l’humanitaire. Dans les faits, un seul accord – l’accord de libre-échange entre l’AELE et l’Indonésie en 2021 – a été soumis au vote citoyen. Mais selon Isolda Agazzi, la simple possibilité d’un référendum a incité les autorités à se montrer plus attentives aux préoccupations de la société civile.

Le résultat serré du vote sur l’accord avec l’Indonésie – approuvé à 51,6% – a clairement montré que l’acceptation du public ne peut être considérée comme acquise d’emblée, ajoute Isolda Agazzi.

Des négociations à huis clos

La perspective d’une ratification par les électeurs nuit-elle à la position de négociation de la Suisse? Pour Charlotte Sieber-Gasser, chercheuse au Geneva Graduate Institute, de telles craintes sont exagérées. Selon elle, les responsables suisses travaillant sur l’accord avec l’Indonésie ont même déclaré que la perspective d’un référendum renforçait leur position, leur donnant un moyen de pression pour obtenir des concessions en matière d’environnement. La même dynamique s’applique aux négociations en cours avec la Chine, où la Suisse fait pression pour qu’un chapitre sur les droits de l’homme soit ajouté à l’accord révisé, ajoute-t-elle.

Les préoccupations démocratiques de la chercheuse sont d’un autre ordre. Pour elle, le problème majeur est que, si le Parlement et les électeurs peuvent approuver les accords commerciaux, leur implication s’apparente davantage à un droit de veto qu’à une participation en bonne et due forme: ils peuvent accepter ou rejeter les accords, mais ils ne peuvent pas apporter de modifications substantielles à des textes qui sont en grande partie négociés à huis clos avant d’être présentés comme un paquet définitif – et inévitable.

Le moment décisif survient très tôt, lorsque les responsables rédigent le mandat de négociation, explique Charlotte Sieber-Gasser. Tant que les politiciens, la société civile et les électeurs ne seront pas impliqués davantage à ce stade précoce, le sceau final de l’approbation restera «une façade». Parallèlement, si les citoyens se sentent contraints d’accepter des accords qui ne leur conviennent pas vraiment, cela peut nuire à la confiance dans le gouvernement, voire «vider les droits démocratiques de leur substance».

>> Comment fonctionnent concrètement les référendums et les initiatives populaires en Suisse? Pour en savoir plus, lisez notre article explicatif et regardez notre vidéo:

Aussi lentement que nécessaire

Michele Salvi, du groupe de réflexion libéral Avenir Suisse, n’est pas de cet avis. Pour lui, la procédure suisse, qui inclut le droit de référendum, garantit déjà une forte prise en compte des préoccupations des entreprises et de la société civile dans les accords commerciaux. Il craint plutôt que la menace d’un référendum n’encourage une prudence excessive: les négociateurs pourraient se concentrer davantage sur l’acceptation dans les urnes que sur l’obtention du «meilleur résultat possible».

Pour autant, il n’est pas partisan d’une restriction de la participation démocratique, même si celle-ci peut conduire à des situations qui déplaisent aux think tanks favorables au libre-échange. C’est ce qui est arrivé avec le vote récent du Parlement européenLien externe visant à retarder la ratification de l’accord commercial entre l’UE et le Mercosur – suscitant les critiques de ceux qui estiment que l’Europe, à l’instar de la Suisse, doit se serrer les coudes et trouver de nouvelles alliances commerciales face à la pression américaine.

C’est simplement le jeu démocratique, affirme Michele Salvi. Et en Suisse, il n’y a pas d’alternative: la lenteur – parfois décriée comme une faiblesse à une époque où tout va très vite – de certaines prises de décision s’inscrit dans un système qui a fait ses preuves sur le long terme, souligne-t-il.

En ce qui concerne l’accord avec les États-Unis, cette lenteur pourrait même s’avérer stratégique. Plus le temps passeLien externe, plus il y a de chances que les plans de Donald Trump aient changé ou qu’il ne soit plus au pouvoir, indique Charlotte Sieber-Gasser. Les négociateurs suisses pourraient utiliser le processus de ratification pour «gagner du temps», dit-elle. 

Une telle stratégie n’est pas sans risque: en janvier, après avoir accusé Séoul de ne pas avoir ratifié assez rapidement un accord commercial avec Washington, le président américain a augmenté les droits de douane sur les importations sud-coréennes de 15% à 25%.

Relu et vérifié par Benjamin von Wyl/ts, traduit de l’anglais par Albertine Bourget/dbu