La democrazia diretta può ostacolare gli accordi commerciali della Svizzera?

Dalla Svizzera al mondo: container al porto svizzero sul fiume Reno a Basilea. Gaetan Bally / Keystone

Con l’indebolirsi delle regole del commercio globale, le varie nazioni si stanno affrettando a consolidare i mercati di esportazione e diversificare le partnership. In Svizzera, Paese altamente globalizzato e dipendente dalle esportazioni, potrebbe presentarsi un’ulteriore complicazione: il voto elettorale.

Il tempo stringe: entro il 31 marzo, le autorità svizzere sperano di concludere un accordo con Washington per limitare i dazi statunitensi al 15%. Anche se la scadenza venisse rispettata e l’Assemblea federale approvasse l’operazione, però, si rischiano comunque dei ritardi, perché l’elettorato svizzero potrebbe imporre un referendum. Data l’ostilità dell’opinione pubblica nei confronti del presidente statunitense Donald Trump e dei suoi dazi, e considerato il margine risicato ottenuto da un accordo commerciale con l’Indonesia nel 2021, l’approvazione sarebbe tutt’altro che certa.

Certo, non è ancora chiaro se si arriverà al voto. A gennaio, Cédric Wermuth, leader del Partito Socialista Svizzero, ha dichiarato al Neue Zürcher Zeitung di essere disposto  a valutare la possibilità di un referendum (che richiede 50’000 firme) “se necessario”. Per ora, però, senza un accordo definitivo da discutere e a fronte di una politica statunitense altamente instabile, l’opposizione è perlopiù retorica.

Tuttavia è evidente che quella con gli Stati Uniti è solo una delle tante trattative commerciali destinate a essere oggetto di esame e di possibili votazioni in Svizzera nel prossimo futuro. Ci sono un accordo con il blocco commerciale sudamericano Mercosur in attesa di ratifica e un accordo aggiornato con la Cina in fase di elaborazione. In un momento di forti mutamenti geopolitici e di frammentazione delle regole commerciali, la partecipazione popolare è fonte di legittimità o un freno al dinamismo economico?

>> Ancora non si sa che forma potrebbe assumere l’accordo con gli Stati Uniti, ma c’è qualche indizio sul potenziale contenuto:

Scorciatoie legali

Per anni, le autorità svizzere hanno privilegiato la rapidità, definendo gli accordi commerciali come “accordi standard” per eludere il voto popolare. Secondo il governo, poiché tali testi tendono a essere sempre uguali per obiettivi e struttura, a prescindere dal partner commerciale, non era necessario sottoporli a “referendum facoltativi”. L’Assemblea federale ha approvato, la cittadinanza no.

La pratica è quindi andata affermandosi, nonostante “violasse la costituzione”, afferma Louis Gebistorf del Centro per la democrazia di Aarau. Quello che per molte persone era solo un cavillo giuridico non ha scatenato grandi proteste pubbliche, mentre il governo ha difeso il proprio approccio a colpi di “efficienza” e “prevedibilità”. L’approvazione parlamentare, secondo Gebistorf, garantiva comunque un grado “relativamente elevato” di legittimità democratica.

Dare all’elettorato la possibilità di scegliere

Non tutti però erano convinti. Nel 2014, un accordo commerciale con la Cina ha scatenato dibattiti sui diritti umani e sollevato interrogativi sul coinvolgimento della cittadinanza nel processo di ratifica. Qualche anno dopo, quando il governo ha pensato bene di codificare l’approccio dell’”accordo standard” a livello legislativo, le pressioni esercitate da gruppi politici e società civile lo hanno portato a invertire la rotta. Da allora, tutti i nuovi accordi commerciali possono essere sottoposti a referendum, uno “sviluppo positivo dal punto di vista democratico”, secondo Gebistorf.

In questo senso, la Svizzera rappresenta un caso anomalo. Altrove il coinvolgimento dell’opinione pubblica nelle politiche commerciali si limita per lo più ad attività di lobbying, proteste o all’accettazione passiva delle decisioni dell’esecutivo, talvolta anche corrotte. Uno dei rari casi in cui la democrazia diretta è stata coinvolta a livello di UE si è concluso con un fallimento: nel 2014, l’Iniziativa dei cittadini europei contro gli accordi dell’Unione con gli Stati Uniti e il Canada ha raccolto tre milioni di firme, ma è poi stata respinta per motivi tecnici.

>> Per saperne di più sui problemi della democrazia diretta a livello europeo, leggi la nostra analisi:

L’impatto pratico dei referendum sulla politica commerciale svizzera è meno definito. I gruppi che si occupano di sostenibilità o diritti umani accolgono con favore maggiori possibilità di partecipazione, afferma Isolda Agazzi di Alliance Sud, un’organizzazione ombrello che riunisce le ONG svizzere attive nel campo degli aiuti umanitari. Un solo accordo (quello di libero scambio tra l’EFTA e l’Indonesia del 2021) è stato effettivamente sottoposto a votazione popolare, ma la prospettiva di un referendum ha reso le autorità più attente alle preoccupazioni della società civile.

Il risultato serrato del voto sull’Indonesia (approvato dal 51,6% degli aventi diritto) ha fatto capire chiaramente che l’accettazione da parte dell’opinione pubblica non può essere data per scontata, aggiunge Agazzi.

Negoziati a porte chiuse

Un’altra questione da valutare è se la prospettiva di una ratifica da parte dell’elettorato danneggi la posizione della Svizzera nei negoziati. Charlotte Sieber-Gasser, ricercatrice del Graduate Institute di Ginevra, sostiene che siano timori eccessivi. A suo dire, le funzionarie e i funzionari svizzeri che lavorano all’accordo con l’Indonesia avrebbero addirittura affermato che la possibilità di un referendum ha rafforzato la loro posizione, dandogli un vantaggio per ottenere concessioni in campo ambientale. La stessa dinamica vale per le attuali trattative con la Cina, per cui la Svizzera vorrebbe inserire un capitolo sui diritti umani in un accordo aggiornato.

Sieber-Gasser ha invece altre preoccupazioni in materia di democrazia. Secondo lei il problema è che, se è vero che l’Assemblea federale e l’elettorato possono approvare gli accordi commerciali, il loro coinvolgimento equivale più a un diritto di veto che a una reale partecipazione. Possono dire sì o no, ma non apportare modifiche sostanziali ad accordi che vengono negoziati perlopiù a porte chiuse prima di essere presentati come un pacchetto definitivo e inevitabile.

Il momento decisivo è all’inizio, quando si redige il mandato per i negoziati, spiega Sieber-Gasser. E finché esponenti politici, società civile ed elettorato non saranno maggiormente coinvolti in questa prima fase, l’approvazione finale sarà soltanto una “facciata”. Nel frattempo, se la cittadinanza si sentirà costretta ad accettare accordi non graditi, potrebbe perdere fiducia nel governo, o addirittura “svuotare di significato i diritti democratici”.

Come funzionano effettivamente i referendum e le iniziative popolari in Svizzera? Scoprilo qui:

La lentezza non è necessariamente un male

Michele Salvi, del think-tank liberale Avenir Suisse, non è d’accordo. La procedura svizzera (compreso il diritto di referendum) indica che le preoccupazioni delle imprese e della società civile sono già tenute in grande considerazione a livello commerciale, sostiene. Piuttosto, secondo lui la minaccia di un referendum potrebbe addirittura portare a un’eccessiva cautela: il rischio è che chi si occupa dei negoziati si concentri più sul sopravvivere a un voto interno che sul garantire “il miglior risultato possibile”.

Tuttavia, Salvi non è propenso a limitare la partecipazione democratica, sebbene ciò possa portare a situazioni che un think-tank favorevole al libero scambio potrebbe non gradire: ad esempio, la recente decisione del Parlamento europeo di rinviare la ratifica dell’accordo commerciale dell’UE con il Mercosur, che ha suscitato critiche da parte di chi sostiene che l’Europa, come la Svizzera, dovrebbe unirsi e stipulare nuove alleanze commerciali per far fronte alle pressioni degli Stati Uniti.

Questa è la democrazia, dice Salvi. E in Svizzera non c’è alternativa: il processo decisionale del Paese, seppur lento (cosa che c’è chi teme possa essere un punto debole in tempi di rapidi cambiamenti) è integrato in un sistema che ha dimostrato il suo valore sul lungo termine.

Per quanto riguarda l’accordo con gli Stati Uniti, la lentezza potrebbe anche essere una strategia. Secondo Sieber-Gasser, più passa il tempo, maggiori sono le possibilità che i piani di Trump cambino o che il suo mandato giunga al termine. Negoziatori e negoziatrici svizzeri potrebbero sfruttare la procedura di ratifica per “guadagnare tempo”. Tale strategia, però, non è priva di rischi: a gennaio Trump ha aumentato i dazi sulle importazioni sudcoreane dal 15% al 25%, dopo aver accusato Seul di non aver ratificato abbastanza rapidamente un accordo commerciale con Washington.

Articolo a cura di Benjamin von Wyl/ts

Traduzione di Camilla Pieretti