Wie sehr steht die direkte Demokratie den Schweizer Handelsabkommen im Weg?

Von der Schweiz in die ganze Welt: Container im Schweizer Rheinhafen in Basel. Gaetan Bally / Keystone

Angesichts der zunehmenden Fragmentierung der globalen Handelsregeln bemühen sich die Länder, ihre Exportmärkte zu stützen und ihre Partner zu diversifizieren. Für die stark globalisierte, exportabhängige Schweiz könnte es eine zusätzliche Komplikation geben: die Wahlurne.

Die Uhr tickt. Bis zum 31. März hoffen die Schweizer Behörden, US-Zölle mithilfe eines Abkommens mit Washington auf 15% zu begrenzen. Doch selbst wenn sie die Frist einhalten und das Parlament das Abkommen unterzeichnet, droht eine Verzögerung: Ein Referendum über das Abkommen.

Denn die Zustimmung durch die Stimmbevölkerung wäre alles andere als sicher: Die Stimmung gegenüber US-Präsident Donald Trump und seinen Zöllen ist feindselig. Und: Bei der letzten Abstimmung über ein Handelsabkommen mit Indonesien 2021 wurde dieses nur mit einer hauchdünnen Mehrheit angenommen.

Noch ist unklar, ob es zu einer Abstimmung kommen wird. Cédric Wermuth, Co-Präsident der Sozialdemokratischen Partei, erklärte im Januar gegenüber der Neuen Zürcher ZeitungExterner Link, er würde es «wenn nötig» in Betracht ziehen, das Referendum zu ergreifen.

Dafür wären 50’000 Unterschriften notwendig. Da jedoch noch kein endgültiges Abkommen vorliegt und die US-Politik unbeständig ist, bleibt die Opposition vorerst rhetorischer Natur.

Doch die Verhandlungen mit den USA sind nur eine von mehreren Handelsfronten, die derzeit in der Schweiz geprüft werden und die möglicherweise zur Abstimmung kommen.

Ein Abkommen mit dem südamerikanischen Handelsorganisation Mercosur wartet auf seine Ratifizierung; ein aktualisiertes Abkommen mit China ist ebenfalls in Arbeit. Ist in Zeiten geopolitischer Veränderungen und fragmentierter Handelsregeln die Beteiligung der Bevölkerung eine Quelle der Legitimität oder eine Bremse für die wirtschaftliche Flexibilität?

Rechtliche Abkürzung

Jahrelang tendierten die Schweizer Behörden zur Geschwindigkeit. Sie bezeichneten Handelsabkommen als «Standardabkommen» und schafften es damit, Volksabstimmungen zu vermeiden.

Denn die Abkommen ähnelten sich in Bezug auf Zielsetzung und Gestaltung – unabhängig vom Handelspartner. Daher würden sie nicht dem fakultativen Referendum unterstehen, so die Argumentation des Bundesrats. Die Abkommen wurden vom Parlament abgesegnet, nicht aber von den Stimmberechtigten.

Diese Praxis hielt sich, obwohl sie «gegen die Verfassung verstiess», sagt Louis Gebistorf vom Zentrum für Demokratiestudien Aarau. Einen öffentlichen Aufschrei darüber gab es kaum.

Viele sahen die Beteiligung des Stimmvolks als rechtliche Formalität, der Bundesrat wiederum verteidigte seinen Ansatz mit Argumenten von Effizienz und Vorhersehbarkeit. Die Zustimmung des Parlaments, so Gebistorf, habe dennoch ein «relativ hohes» Mass an demokratischer Legitimität gewährleistet.

Dem Stimmvolk die Wahl lassen

Doch nicht alle waren davon überzeugt. Das Handelsabkommen mit China 2014 löste Debatten aus – nicht nur über Menschenrechte, sondern auch über die Frage der Beteiligung der Öffentlichkeit an der Ratifizierung.

Als der Bundesrat einige Jahre später versuchte, den Ansatz der «Standardvereinbarung» gesetzlich zu verankern, führte der Widerstand von politischen und zivilgesellschaftlichen Gruppen zu einer Kehrtwende.

Seitdem können alle neuen Handelsabkommen per Referendum angefochten werden – eine «positive Entwicklung aus demokratischer Sicht», sagt Gebistorf.

Diese Veränderung hat die Schweiz zu einem Sonderfall gemacht. Anderswo beschränkt sich die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Handelspolitik meist auf Lobbyarbeit, Proteste oder die passive Akzeptanz von Entscheidungen der Exekutive – sogar korrupter Entscheidungen.

In einem seltenen Fall, in dem die direkte Demokratie auf EU-Ebene zum Tragen kam, scheiterte sie: Eine Europäische Bürger:innen-Initiative gegen EU-Abkommen mit den USA und Kanada aus dem Jahr 2014 sammelte drei Millionen Unterschriften, wurde dann aber aus formalen Gründen abgelehnt.

Lesen Sie mehr darüber, wie die direkte Demokratie auf europäischer Ebene Probleme hat, in unserer Analyse:

Die praktischen Auswirkungen des Referendums auf die Schweizer Handelspolitik sind differenzierter. Gruppen, die sich für Nachhaltigkeit oder Menschenrechte einsetzen, begrüssen die erweiterten Beteiligungsmöglichkeiten, sagt Isolda Agazzi von Alliance Sud, einer Dachorganisation für Schweizer Hilfswerke.

Zwar kam bisher nur ein Abkommen vors Volk: das Freihandelsabkommen zwischen der EFTA und Indonesien im Jahr 2021. Aber allein die Möglichkeit eines Referendums habe die Behörden dazu veranlasst, den Anliegen der Zivilgesellschaft mehr Aufmerksamkeit zu schenken, sagt sie.

Das knappe Ergebnis der Abstimmung über Indonesien – 51,6% stimmten dafür – sei auch ein klares Zeichen dafür gewesen, dass die Akzeptanz in der Bevölkerung nicht als selbstverständlich angesehen werden könne, fügt Agazzi hinzu.

Hinter verschlossenen Türen verhandelt

Eine weitere Frage ist, ob die Aussicht auf eine Volksabstimmung die Verhandlungsposition der Schweiz schwächt. Charlotte Sieber-Gasser, Forscherin am Graduate Institute in Genf, hält solche Befürchtungen für übertrieben.

Im Gegenteil hätten ihr Beamte der Bundesverwaltung, die an dem Abkommen mit Indonesien arbeiteten, gesagt, dass die Aussicht auf ein Referendum ihre Position stärke und ihnen mehr Einfluss verschaffe, um etwa Zugeständnisse im Umweltbereich zu erreichen.

Die gleiche Dynamik gelte auch für die laufenden Verhandlungen mit China, wo die Schweiz auf ein Menschenrechtskapitel in einem aktualisierten Abkommen dränge.

Sieber-Gassers Bedenken in Bezug auf die demokratische Beteiligung liegen anderswo. Parlament und Stimmbevölkerung könnten Handelsabkommen zwar unterzeichnen. Doch ihre Beteiligung komme eher einem Vetorecht gleich als einer echten Mitwirkung, sagt sie.

Sie können Ja oder Nein sagen. Sie können aber keine wesentlichen Änderungen an Abkommen vornehmen. Stattdessen würden diese weitgehend hinter verschlossenen Türen ausgehandelt, bevor sie als endgültiges – und unvermeidliches – Paket präsentiert werden.

Der entscheidende Moment kommt früh: nämlich bereits dann, wenn Beamte das Verhandlungsmandat entwerfen, sagt Sieber-Gasser. Und solange Politiker:innen, Zivilgesellschaft und Stimmvolk in dieser frühen Phase nicht stärker einbezogen würden, sei die endgültige Zustimmung nur «Augenwischerei».

Wenn die Bürger:innen sich unter Druck gesetzt fühlten, Abkommen zu akzeptieren, die ihnen nicht wirklich gefallen, könne dies das Vertrauen in die Regierung beschädigen, so Sieber-Gasser – oder sogar «demokratische Rechte aushöhlen».

Wie funktionieren Referenden und Volksinitiativen in der Schweiz eigentlich? Lesen und sehen Sie mehr in unserem Explainer:

Langsamer heisst nicht schlechter

Michele Salvi vom liberalen Think Tank Avenir Suisse ist anderer Meinung. Das Schweizer Verfahren – einschliesslich des Referendumsrechts – bedeute, dass die Anliegen der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft im Handel bereits sehr präsent seien.

Vielmehr befürchtet er, dass die Gefahr eines Referendums sogar zu übertriebener Vorsicht führen könnte: Die Verhandlungsführenden könnten sich mehr darauf konzentrieren, eine nationale Abstimmung zu überstehen, als «das bestmögliche Ergebnis» zu erzielen.

Dennoch spricht sich Salvi nicht dafür aus, die demokratische Beteiligung einzuschränken – auch wenn dies zu Situationen führen kann, die einem freihandelsfreundlichen Think Tank vielleicht nicht gefallen: zum Beispiel die jüngste Abstimmung im Europäischen Parlament, die Ratifizierung des EU-Handelsabkommens mit dem Mercosur zu verzögern.

Dies wurde namentlich von jenen kritisiert, die fordern, dass Europa – wie die Schweiz – angesichts des Drucks der USA an einem Strang ziehen und neue Handelsallianzen finden muss.

Das sei einfach Demokratie, sagt Salvi. Und in der Schweiz gebe es keine Alternative: Die manchmal langsame Entscheidfindung des Landes – die manche in schnelllebigen Zeiten als Schwäche empfinden – sei Teil eines Systems, das sich langfristig bewährt habe.

Was das Abkommen mit den USA angeht, könnte Langsamkeit sogar eine Strategie sein. Für Sieber-Gasser steigt mit der Zeit die Wahrscheinlichkeit, dass sich Trumps Pläne ändern oder dass er nicht mehr im Amt ist. Die Schweizer Verhandlungsführenden könnten den Ratifizierungsprozess nutzen, um «auf Zeit zu spielen».

Diese Strategie ist jedoch nicht ohne Risiko: Im Januar erhöhte Trump die Zölle auf südkoreanische Importe von 15% auf 25% – nachdem er Seoul vorgeworfen hatte, ein Handelsabkommen mit Washington nicht schnell genug ratifiziert zu haben.

Editiert von Benjamin von Wyl/ts, Übertragung aus dem Englischen: Meret Michel/raf