¿Puede la democracia directa obstaculizar los acuerdos comerciales de Suiza?

De Suiza al mundo: contenedores ubicados en el puerto de Basilea, a orillas del río Rin. Gaetan Bally / Keystone

En un contexto en el que las normas comerciales globales se debilitan, los países intentan fortalecer sus mercados de exportación y diversificar los acuerdos comerciales que tienen activos. Pero Suiza, un país altamente globalizado y dependiente de las exportaciones, enfrenta un obstáculo que no tienen sus contrapartes: las urnas.

El reloj no se detiene. Las autoridades de Suiza confían en que antes del 31 de marzo podrán cerrar un acuerdo con Washington que sitúe los aranceles estadounidenses en un máximo del 15%. Sin embargo, incluso cumpliendo con esta fecha límite y logrando la aprobación del Parlamento, existe una posible fuente de demora: la población suiza todavía podría exigir que se llevara a cabo un referéndum. Ante la hostilidad pública hacia el presidente Donald Trump y sus aranceles, y dada la aceptación por un margen mínimo de un acuerdo comercial con Indonesia en 2021, la aprobación estaría lejos de estar asegurada.

Aunque no está claro si se precisará una votación, Cédric Wermuth, líder de los socialistas, anunció al periódico Neue Zürcher Zeitung en enero que «de ser necesario» estarían analizando el lanzamiento de un referéndum, lo que precisaría que reúnan antes un mínimo de 50.000 firmas. Pero como todavía no hay un acuerdo definitivo sobre la mesa y reina una constante inestabilidad política en Estados Unidos, la oposición actual al acuerdo es más retórica que real.

Pero sí está claro que las negociaciones con Estados Unidos constituyen uno de los frentes comerciales que podrían enfrentarse a un escrutinio y potencial votación de la población suiza próximamente. Adicionalmente, un tratado de libre comercio con los países sudamericanos que conforman Mercosur está en espera de ratificación y también está pendiente la actualización del acuerdo con China. En tiempos de constantes cambios geopolíticos y fragmentación de las reglas comerciales surge una pregunta: ¿la participación popular es una fuente de legitimidad, o es un freno para el desarrollo económico?

>> La forma final de un acuerdo arancelario con Estados Unidos es muy incierta, pero ya hay algunas pistas sobre lo que podría incluir:

Los atajos legales

Durante años, la estrategia de expansión comercial de Suiza privilegió la rapidez. Decidió conceder un tratamiento de «acuerdo estándar» a los tratados comerciales, lo que le permitió evitar por completo las votaciones públicas. Bajo el principio de que todos los acuerdos eran parecidos en su diseño y objetivos, el Gobierno argumentaba que, independientemente de quién fuera la contraparte comercial, era innecesario someter los tratados a «referéndum opcional». Era necesaria la aprobación del Parlamento, pero no de la ciudadanía.

Para Louis Gebistorf, especialista del Centro de Estudios sobre la Democracia de Aarau, esta práctica «ha infringido la Constitución». Pero como había poca inconformidad pública ante lo que se consideraba como un tecnicismo legal, y el Gobierno logró defender este enfoque argumentando que generaba eficiencia y previsibilidad, se le confirió a la aprobación parlamentaria de los tratados un grado «relativamente alto» de legitimidad democrática.

Nuevas opciones para el electorado

En 2014, el acuerdo comercial con China generó intensos debates en materia de derechos humanos y cuestionamientos con respecto al grado de participación que debía tener la gente en la ratificación de estos acuerdos. Unos años más tarde, cuando el Gobierno decidió clasificar estos tratados en la legislación como «acuerdos estándar», la presión de diversos grupos políticos y de la sociedad civil fue provocando un giro de 180 grados. Desde entonces, se acordó que todo nuevo acuerdo comercial podía ser sometido a un referéndum, una decisión que Gebistorf califica como un «avance favorable en materia democrática».

Eso convirtió a Suiza en un caso atípico. En muchos países la participación de la población en la política comercial se reduce exclusivamente al trabajo de cabildeo, a las protestas o a la aceptación pasiva de las decisiones ejecutivas, aunque estas sean corruptas. En una de las pocas ocasiones en las que la democracia directa se hizo presente a nivel europeo, los esfuerzos fracasaron. Una iniciativa ciudadana europea, en 2014, en contra de los acuerdos de la UE con Estados Unidos y Canadá logró reunir tres millones de firmas, pero fue rechazada después por razones técnicas.

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El impacto práctico que tiene la posibilidad de realizar un referéndum en materia de política comercial divide las opiniones en Suiza. Las agrupaciones dedicadas a la sostenibilidad y a los derechos humanos reciben con satisfacción el fortalecimiento de la participación de la gente, dice Isolda Agazzi, de Alliance Sud, organización que reúne a oenegés suizas dedicadas a la ayuda humanitaria. Hasta ahora, solo el ALC entre Indonesia y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) -de la que Suiza forma parte- ha sido sometido a una votación en 2021. No obstante, Agazzi considera que la sola posibilidad de que los acuerdos comerciales sean sometidos a una votación pública ha hecho que las autoridades concedan mayor atención a los temas e inquietudes de la sociedad civil.

La experta en comercio y portavoz de Alliance Sud añade que el marginal resultado a favor del acuerdo comercial con Indonesia -51,6%- fue otra señal clara de que jamás debe darse por sentada la aprobación de la gente.

Negociaciones a puerta cerrada

Otro asunto relevante por dilucidar es si la ratificación por parte de la población afecta la posición negociadora de Suiza. Para Charlotte Sieber-Gasser, investigadora del Instituto Universitario de Ginebra, los temores que hay sobre la participación de la gente son exagerados. Asegura que la delegación suiza que negoció el tratado con Indonesia ha dejado claro que la posibilidad de un referéndum fortaleció incluso la posición helvética, ya que le permitió manejar a su favor el tema de las concesiones medioambientales. Lo mismo ha sucedido en las conversaciones que están en curso con China, ya que Suiza está presionando para incluir un capítulo sobre derechos humanos en la actualización del acuerdo, dice la especialista.

Las inquietudes democráticas de Sieber-Gasser están en otro frente: el Parlamento y el electorado suizo pueden aprobar los acuerdos comerciales, pero hasta ahora su participación se reduce a una posición de veto, no a una intervención real en los contenidos. Es decir, pueden decir «sí» o «no» a lo negociado, pero no incorporar cambios importantes en los contenidos, ya que generalmente se negocian a puerta cerrada y solo se presentan los resultados como un paquete final e inamovible, explica la especialista.

El momento más importante, según Sieber-Gasser, se produce al inicio, cuando los equipos responsables redactan el mandato de negociación. Mientras las personas políticas, la sociedad civil y la población votante no tengan más participación en esta etapa temprana, la aprobación en el momento final es solo «una fachada», según la experta. Por otra parte, considera que existe cierta presión para que la población acepte los acuerdos, aunque no esté totalmente convencida, porque rechazarlos puede dañar la confianza que hay en el Gobierno, o incluso «socavar los derechos democráticos».

>> ¿Cómo funcionan realmente los referéndums y las iniciativas populares en Suiza? Se lo explicamos en el siguiente vídeo:

Ir despacio no es tan malo

Michele Salvi, del laboratorio liberal de ideas Avenir Suisse, no comparte la visión de Sieber-Gasser. Considera que el procedimiento suizo -que incluye el derecho al referéndum- ya está permitiendo que las preocupaciones empresariales y sociales estén muy presentes en el comercio. Lo que le inquieta es que la amenaza de un referéndum fomente una cautela excesiva, que impulse a quienes negocian a centrarse exclusivamente en cómo sortear una votación nacional, en vez de garantizar «el mejor resultado posible».

Deja claro, no obstante, que la participación democrática es bienvenida, aunque pueda provocar situaciones que no son del agrado de un laboratorio de ideas de corte liberal que defiende el libre comercio. Y cita, por ejemplo, la reciente votación del Parlamento Europeo que retrasó la ratificación del acuerdo comercial de la UE con Mercosur, que ha suscitado críticas por parte de quienes consideran que Europa, al igual que Suiza, debe unirse y buscar nuevas alianzas comerciales ante la presión constante que ejerce Estados Unidos.

La democracia es así, dice Salvi. Y en Suiza, no hay alternativa: el país toma decisiones lentas -aunque algunas personas teman que eso sea interpretado como una debilidad en tiempos en los que todo sucede rápidamente-, pero es parte de un sistema que ha demostrado su valor a largo plazo, precisa el experto.

En el caso concreto de la negociación con Estados Unidos, esa lentitud podría ser incluso parte de una estrategia. Para Sieber-Gasser, cuanto más tiempo pase, más posibilidades hay de que los planes de Trump hayan cambiado o de que ya no esté en el cargo. La delegación negociadora suiza podría utilizar el proceso de ratificación para «ganar tiempo», afirma. Una estrategia que no está exenta de riesgos. En enero, Trump aumentó los aranceles sobre las importaciones surcoreanas del 15% al 25% tras acusar a Seúl de no actuar con suficiente celeridad en la ratificación del acuerdo comercial con Washington.

Texto original editado por Benjamin von Wyl. Adaptado del inglés por Andrea Ornelas. Versión en español revisada por Carla Wolff.