Haïti: La Suisse détient les fonds du clan Duvalier depuis 40 ans

Jean-Claude Duvalier («Baby Doc») a succédé à son père François Duvalier («Papa Doc») et a lui aussi régné d'une main de fer. Getty Images

La Suisse s’enorgueillit de restituer les avoirs des potentats. Mais 40 ans après la chute de Jean-Claude Duvalier en Haïti, Berne n’a toujours pas trouvé de solution pour l’usage des 16 millions de dollars provenant de son entourage. Pourtant, des organisations caritatives suisses ont proposé leur soutien dès 2019.

Les dictatures en Haïti et aux Philippines ont chuté en 18 jours en février 1986. Le 7, Jean-Claude Duvalier, surnommé «Baby Doc», a quitté Port-au-Prince pour la France. Puis, le 25, Ferdinand Marcos a pris la fuite de Manille vers les États-Unis. Un mois après, le Conseil fédéral a décidé de geler les avoirs de Marcos en Suisse en vertu d’une loi d’urgence. Il s’agissait d’un tournant dans la manière dont la Suisse traitait les avoirs de potentats.

Le cas Duvalier a été moins spectaculaire, car le gel a été décrété à la mi-avril en réponse à une demande d’entraide judiciaire venant d’Haïti. Mais ce qui semblait n’être qu’une procédure de routine est devenu l’affaire la plus longue et la plus complexe à ce jour liée à une «récupération d’actifs» (Asset Recovery), c’est-à-dire la restitution des fonds illicites de dictateurs.

Aucune procédure pénale n’avait été engagée contre Jean-Claude Duvalier en Haïti. Affaibli au lendemain de la dictature, cet État des Caraïbes a connu par la suite plusieurs tentatives de putsch. En 2002, alors que l’entraide judiciaire semblait vouée à l’échec et que les fonds, estimés alors à 7,5 millions de francs, couraient le risque d’être libérés, le gouvernement suisse a recouru à nouveau à la loi d’urgence en ordonnant un gel de trois ans. Le Conseil fédéral voulait empêcher que la place financière suisse soit utilisée comme refuge pour des avoirs provenant d’actes illicites.

En mai 2008, alors que le gel avait été prolongé deux fois avec l’aide d’un avocat représentant Haïti mais financé par la Suisse, Haïti a relancé la procédure d’entraide. Mais comme les titulaires des comptes du clan Duvalier n’avaient pas pu prouver l’origine des fonds bloqués, Berne a décidé, début 2009, de les restituer à Haïti pour des projets de développement.

Mais cette histoire ne s’est pas arrêtée là. Après deux recours infructueux du clan Duvalier, le Tribunal fédéralLien externe (TF) a annulé le 12 janvier 2010 l’ordonnance de restitution pour cause de prescription et a ordonné la libération des fonds. Mais la Cour a tout de même émis quelques doutes sur ce verdict, si l’on en croit une remarque des juges selon laquelle les conditions strictes de l’entraide judiciaire devraient être réformées.   

La «Lex Duvalier» vise à empêcher la restitution

Le jour où le TF a rendu son arrêt, Haïti a été frappé par un tremblement de terre qui a tué plus de 300’000 personnes. «Face à la catastrophe qui a dévasté Haïti, pouvait-on tolérer que le clan Duvalier récupère son butin?», s’était écriée à ce moment-là, dans un articleLien externe, la ministre suisse des Affaires étrangères. «Je ne le pensais pas», a ajouté Micheline Calmy-Rey. «Pour la Suisse, l’affaire Duvalier était le legs d’une époque où le dispositif visant à protéger notre place financière contre les avoirs d’origine illicite était encore insuffisant», avait-elle déclaré.  

Tandis que le TF a officialisé son arrêt le 3 février 2010, le Conseil fédéral a tiré à nouveau le frein d’urgence en gelant les avoirs de la famille de l’ex-dictateur. En octobre 2010, le Parlement a adopté une loi ad hoc relative au gelLien externe, à la confiscation et à la restitution des avoirs des potentats dans les cas où une entraide judiciaire échouerait, en raison notamment de l’absence de structures étatiques dans les pays demandeurs.

L’introduction de la «Lex Duvalier» a été couronnée de succès avec la confiscation des avoirs de l’ancien dictateur ordonnée par le Conseil fédéral, puis entérinée par une décision du Tribunal administratif fédéral (TAF) en septembre 2013, soit 27 ans après le premier gel de ces avoirs. Cette loi a également permis la confiscationLien externe de 4,2 millions d’euros supplémentaires, somme que l’ex-ministre haïtien des Finances, Frantz Merceron, avait déposée dans une banque genevoise, des fonds restés longtemps inconnus.

La voie était donc libre pour l’ultime étape du recouvrement des avoirs: le remboursement des fonds à Haïti. Conformément à la «Lex Duvalier», celui-ci devait prendre la forme d’un financement de programmes d’intérêt public. Soit dans le cadre d’un accord conclu entre la Suisse et Haïti portant sur la nature des programmes, les partenaires et le contrôle, soit par le Conseil fédéral si aucun accord n’était trouvé.  Une collaboration avec des institutions internationales ou nationales avait aussi été envisagée.

Situation précaire invoquée

Depuis lors, aucun accord n’a été conclu avec Haïti. Le Conseil fédéral n’a pas non plus déterminé comment cet argent devait être utilisé sur place. Le montant s’est élevé par la suite à environ 16 millions de dollars (13 millions de francs), a précisé le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) à Swissinfo. Cet argent figurait dans des comptes de la Confédération auprès de la Banque nationale suisse (BNS) et rapportait des intérêts.

Le DFAE a indiqué avoir examiné différents projets avec des partenaires durant les 13 années qu’a duré ce processus de remboursement. En Haïti même, les institutions, déjà fragiles, ont encore pâti des catastrophes naturelles. Cette précarité rendait alors impossible la reprise des négociations en vue d’un accord. Les autorités ont donc continué de rechercher des programmes qui pourraient être mis en œuvre avec efficacité et transparence.

La violence des gangs ces dernières années a entraîné des déplacements de la population civile, notamment dans la capitale haïtienne, Port-au-Prince. Odelyn Joseph / Keystone

Mais on ignorait jusqu’alors que trois organisations non gouvernementales suisses, fortes de leur expérience en Haïti, ont proposé en septembre 2019 au chef de la diplomatie suisse, Ignazio Cassis, leur soutien pour restituer ces fonds. Ces ONG s’étaient mobilisées après la parution d’un article indiquant que la Suisse était sur le point de conclure un accord avec le Fonds de l’ONU pour l’enfance (UNICEF) à ce sujet.

Ces trois organisations sont Suisse-Santé-Haïti (SSHLien externe), le Partenariat suisse HAS Haïti (SPHASHLien externe) et la fondation dédiée à la pensée et à l’œuvre d’Albert Schweitzer (SHVLien externe). Dans une missive adressée au DFAE, les trois se sont déclarées «convaincues que grâce à notre engagement concret en Haïti depuis longtemps dans le domaine des soins, en particulier en matière de médecine maternelle et infantile, nous pouvions soutenir avec compétence et efficacité les autorités suisses pour mettre en œuvre leurs objectifs».

Refus du DFAE malgré le soutien d’une ex-ministre

Concrètement, ces ONG ont demandé à être associées à l’évaluation des projets, en assurant que leur engagement et leur expérience sur le terrain garantiraient que les fonds profiteraient intégralement à la population haïtienne. Lors d’une réunion au DFAE en septembre 2019 à Berne, à laquelle ces ONG ont été conviées, ces dernières étaient accompagnées de l’ancienne ministre suisse de la Justice, Eveline Widmer-Schlumpf, qui s’était engagée pour le déblocage des fonds lorsqu’elle était encore en fonction.

«Juriste par conviction profonde, je ne me contente pas d’appliquer la loi à la lettre. Le droit doit être moralement acceptable», avait-elle indiqué lors d’une interviewLien externe en 2010, précisant que «la restitution au clan Duvalier des fonds acquis illégalement n’aurait été acceptable ni sur le plan moral ni sur celui de la politique étrangère». Le DFAE n’a finalement pas donné suite à la proposition des ONG après avoir pris connaissance de leurs explications, selon nos informations. Lors de cette rencontre, le DFAE leur a indiqué disposer déjà «d’une piste concrète de programme». Mais celle-ci n’a apparemment pas abouti.

Le fait que la Suisse ait détenu encore ces fonds plus de 40 ans après la chute du régime et douze ans après la mort de l’ancien dictateur démontrait que les conditions entourant la restitution demeuraient l’un des volets les plus complexes du recouvrement d’avoirs. La liste impressionnante des sommes et avoirs ayant appartenu à des dictateurs et restitués, pour plus de deux milliards de francs, masquait le fait que les objectifs poursuivis n’avaient pas toujours été atteints. Il s’agissait d’améliorer les conditions de vie de la population dans les pays d’origine et de renforcer l’État de droit afin de contribuer à la lutte contre l’impunité.

La listeLien externe, impressionnante à première vue, des avoirs des dictateurs restitués, qui s’élève à plus de deux milliards de francs, masque le fait que les objectifs de cette restitution n’ont pas toujours été atteints; à savoir améliorer les conditions de vie de la population dans le pays d’origine ou renforcer l’État de droit dans ce même pays, et contribuer ainsi à lutter contre l’impunité.

Ainsi, la loi qui a succédé à la «Lex Duvalier» et qui est entrée en vigueur en 2016 est restée sans effet précisément dans les cas pour lesquels elle avait été explicitement conçue. À ce moment-là, il s’agissait du gel des avoirs des présidents Zine el-Abidine Ben Ali en Tunisie, Hosni Moubarak en Égypte et Mouammar Kadhafi en Libye, bloqués en Suisse lors du Printemps arabe (2010-2012) pour un montant total de plus d’un milliard de francs. Une procédure est restée pendante au TAF pour restituer à l’État ukrainien des fonds toujours bloqués de l’ancien président Viktor Ianoukovytch, renversé en 2014.

Enfin, différents projets visant à rendre à l’avenir les procédures de recouvrement d’avoirs plus efficaces étaient à l’étude. Dans sa réponse à une interventionLien externe au Parlement, le gouvernement suisse a récemment évoqué une révision en cours de cette loi.

Relu et vérifié par Benjamin von Wyl. Traduit de l’allemand par Alain Meyer/rem.