Seit 40 Jahren sitzt die Schweiz auf den Geldern des Duvalier-Clans

Jean-Claude Duvalier ("Baby Doc") übernahm das Amt von seinem Vater François Duvalier ("Papa Doc") und regierte ebenfalls mit eiserner Hand. Getty Images

Die Schweiz ist stolz auf die Rückerstattung von Potentatengeldern. Für 16 Millionen Dollar aus dem Umfeld des verstorbenen haitianischen Diktators Jean-Claude Duvalier hat Bern nach 40 Jahren noch keine Verwendung. Obwohl Schweizer Hilfswerke schon 2019 ihre Unterstützung anboten.

Innerhalb von 18 Tagen gingen im Februar 1986 die Diktaturen in Haiti und auf den Philippinen zu Ende. Jean-Claude Duvalier, genannt «Baby Doc», setzte sich am 7. Februar von Port-au-Prince nach Frankreich ab. Ferdinand Marcos flüchtete am 25. Februar von Manila in die USA. Einen Monat später blockierte der Bundesrat das in der Schweiz liegende Marcos-Vermögen per Notrecht und markierte damit einen Wendepunkt im Umgang der Schweiz mit Potentatengeldern.

Der Fall Duvalier war insofern weniger spektakulär, als die Vermögenssperre Mitte April gestützt auf die Ankündigung eines haitianischen Rechtshilfegesuchs erfolgte. Was anfänglich nach einem Routineverfahren aussah, sollte sich aber zum bisher längsten und kompliziertesten Fall des sogenannten Asset Recovery entwickeln, der Rückerstattung illegal erworbener Diktatorengelder.

In Haiti kommt ein Strafverfahren gegen Duvalier nie zustande. Der Karibikstaat ist nach dem Ende der Diktatur geschwächt und erlebt mehrere Putschversuche. Als sich 2002 ein Scheitern der Rechtshilfe und damit eine Freigabe der Duvalier-Gelder abzeichnet, greift der Bundesrat doch noch zum Notrecht und verfügt eine dreijährige Sperre der damals auf rund 7,5 Millionen Franken bezifferten Gelder. Man wolle verhindern, dass der hiesige Finanzplatz als Zufluchtsort für Vermögenswerte aus unlauteren Handlungen missbraucht werde, hat die Regierung damals erklärt.

Nach zweimaliger Verlängerung der Sperre und mit Hilfe eines von der Schweiz finanzierten Anwalts nimmt Haiti im Mai 2008 das Rechtshilfeverfahren wieder auf. Weil es den Kontoinhabern der Familie Duvalier nicht gelingt, die rechtmässige Herkunft der blockierten Gelder nachzuweisen, beschliessen die Schweizer Behörden im Februar 2009 die Rückgabe der Gelder an Haiti zur Unterstützung von Entwicklungsprojekten.

Doch auch das ist nicht der Schlusspunkt. Nach zwei erfolglosen Beschwerden des Duvalier-Clans hebt das Bundesgericht am 12. Januar 2010 die Herausgabeverfügung wegen Verjährung auf und ordnet die Freigabe der Gelder anExterner Link. Den obersten Richtern scheint das Urteil nicht ganz geheuer. Daraufhin deutet ihr Hinweis, dass die strengen Bedingungen der Rechtshilfe reformbedürftig seien.

Lex Duvalier soll Freigabe der Gelder an den Duvalier-Clan verhindern

Am gleichen Tag, an dem das Bundesgericht sein Urteil fällt, wird Haiti von einem verheerenden Erdbeben mit über 300’000 Toten heimgesucht. «Können wir angesichts der jüngsten Katastrophe zulassen, dass der Duvalier-Clan den Erlös seiner Ausbeutung behalten kann?», fragt die Schweizer Aussenministerin Micheline Calmy-Rey in einem ZeitungsartikelExterner Link. Ihre Antwort: «Ich denke nicht. Für die Schweiz ist der Fall Duvalier eine Altlast aus Zeiten, als das Abwehrdispositiv unseres Finanzplatzes gegen Potentatengelder noch unzulänglich war.»

Am 3. Februar 2010, dem Tag, an dem das Bundesgericht das schriftliche Urteil veröffentlicht, zieht der Bundesrat erneut die Notbremse und sperrt die Duvalier-Gelder wieder. Nun reagiert das Parlament: Im Oktober 2010 erlässt es ein GesetzExterner Link zur Sperrung, Einziehung und Rückerstattung von Diktatorengeldern für Fälle, in denen die Rechtshilfe an den fehlenden staatlichen Strukturen im ersuchenden Land scheitert.

Diese «Lex Duvalier» führt insofern zum Erfolg, als die vom Bundesrat verfügte Einziehung der Vermögenswerte des Ex-Diktators durch einen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts im September 2013 rechtkräftig wird – 27 Jahre nach der ersten Blockierung. Das gleiche Gesetz ermöglicht später die Einziehung von weiteren 4,2 Millionen Euro, die vom früheren haitianischen Finanzminister Frantz Merceron auf einer Genfer Bank deponiertExterner Link wurden und lange unentdeckt blieben.

Damit war der Weg frei für den letzten Schritt des Asset Recovery: Die Rückerstattung der Gelder nach Haiti. Laut Gesetz sollte sie über die Finanzierung von Programmen von öffentlichem Interesse erfolgen. Und zwar entweder in einem Abkommen zwischen der Schweiz und Haiti, welches die Art der Programme, die beteiligten Partner sowie die Kontrolle und Überwachung regelt. Oder durch den Bundesrat selbst, wenn keine Einigung mit Haiti zustande kommt. Dabei ist auch eine Zusammenarbeit mit internationalen oder nationalen Institutionen möglich.

Prekäre Lage in Haiti als Grund der jahrelangen Verzögerung genannt

Im Fall der Duvalier-Gelder kam bisher weder ein Abkommen mit Haiti zustande, noch bestimmte der Bundesrat, wie die Gelder in Haiti verwendet werden sollen. Inzwischen geht es um rund 16 Millionen Dollar, wie das EDA auf Anfrage von Swissinfo bekanntgab. Die Gelder liegen auf Konten des Bundes bei der Schweizerischen Nationalbank und werden marktgerecht verzinst.

Zur Verzögerung der Rückerstattung um inzwischen weitere 13 Jahre erklärte das Aussendepartement, es habe zusammen mit verschiedenen Partnern Projekte geprüft. Naturkatastrophen hätten die ohnehin fragilen Institutionen in dem Land weiter geschwächt. Die weiterhin sehr prekäre Situation verunmögliche zurzeit eine Wiederaufnahme von Verhandlungen für eine Rückerstattungsvereinbarung. Man suche weiter nach Programmen, die auf transparente und effiziente Weise umgesetzt werden könnten.

Die Gang-Gewalt der letzten Jahre hat vor allem in der haitianischen Hauptstadt Port-au-Prince zu Vertreibungen der Zivilbevölkerung geführt. Odelyn Joseph / Keystone

Bisher nicht bekannt ist, dass drei Schweizer Nichtregierungsorganisationen (NGO) mit langjähriger Erfahrung in Haiti im September 2019 Aussenminister Ignazio Cassis ihre Unterstützung bei der Rückführung der Duvalier-Gelder anboten. Und zwar als Reaktion auf einen Zeitungsbericht, in dem es hiess, die Schweiz stehe in dieser Angelegenheit kurz vor einem Abkommen mit UNICEF.

Bei den Hilfsorganisationen handelt es sich um Suisse-Santé-Haiti (SSH)Externer Link, Schweizer Partnerschaft HAS Haiti (SPHASH)Externer Link und das Schweizer Hilfswerk für das Werk und Gedankengut von Albert Schweitzer (SHV)Externer Link. «Wir sind überzeugt, dass wir (…) aufgrund unseres langjährigen praktischen Einsatzes in Haiti im Bereich der Gesundheitsversorgung, insbesondere in der Mutter-Kind-Medizin, die offizielle Schweiz bei der Umsetzung ihrer Ziele kompetent und effektiv unterstützen können», heisst es in dem Schreiben von 2019 an den Schweizer Aussenminister.

NGO blitzen im EDA trotz Unterstützung der früheren Justizministerin ab

Die NGO beantragten, in die Evaluation von Projekten einbezogen zu werden, und versicherten, ihr Engagement und ihre Felderfahrung würden dafür sorgen, dass die Mittel vollumfänglich der Bevölkerung von Haiti zugutekämen.

An einem Treffen mit dem Aussenministerium im September 2019 in Bern wurden die NGO von der früheren Justiz- und Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf begleitet. Sie hatte sich schon früher gegen die Freigabe der Duvalier-Gelder eingesetzt.

«Ich bin Juristin aus tiefster Überzeugung, aber nicht einfach buchstabentreu. Recht muss auch moralisch vertretbar sein», sagte Widmer-Schlumpf in einem Interview 2010Externer Link. Und weiter: «Die Rückerstattung der unrechtmässig erworbenen Gelder an den Duvalier-Clan wäre moralisch und aussenpolitisch nicht vertretbar gewesen.»

Das Aussenministerium ging jedoch nicht auf das Angebot der NGO ein. Man habe deren Erläuterungen zur Kenntnis genommen, heisst es. Zum Zeitpunkt des Treffens habe das Aussenministerium aber bereits eine «konkrete Programmpiste» verfolgt. Doch daraus wurde offensichtlich nichts.

Der Umstand, dass die Schweiz mehr als vier Jahrzehnte nach dem Sturz des Duvalier-Regimes und zwölf Jahre nach dem Tod des Ex-Diktators noch immer auf den Geldern sitzt, zeigt, dass die Bedingungen für die Rückgabe zum schwierigsten Teil des Asset Recovery gehören.

Die auf den ersten Blick eindrückliche Liste der restituierten DiktatorengelderExterner Link von über zwei Milliarden Franken täuscht darüber hinweg, dass die Ziele der Rückerstattung nicht immer erreicht wurden.

Nämlich die Lebensbedingungen der Bevölkerung im Herkunftsstaat zu verbessern oder die Rechtstaatlichkeit im Herkunftsstaat zu stärken und damit zur Vermeidung von Straflosigkeit beizutragen.

So blieb das 2016 in Kraft getretene Nachfolgegesetz zur «Lex Duvalier»Externer Link wirkungslos in ebenjenen Fällen, für die es explizit geschaffen wurde. Es ging um die während des Arabischen Frühlings in der Schweiz blockierten Gelder von Zine el-Abidine Ben Ali (Tunesien), Husni Mubarak (Ägypten) und Muammar al-Gaddafi (Libyen) von insgesamt über einer Milliarde Franken.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht ist zurzeit ein Versuch hängig, die seit 2014 gesperrten Gelder des gestürzten Viktor Janukowitsch an den ukrainischen Staat zurückzuführen.

Pläne für effizientere Verfahren beim Asset Recovery gibt es:  Die Schweizer Regierung sprach in der Beantwortung eines parlamentarischen VorstossesExterner Link kürzlich von einer laufenden Revision des Gesetzes.

Editiert von Benjamin von Wyl