Почему прямая демократия в ЕС пока так и не прижилась

Если в Швейцарии референдум давно стал рутиной, то в ЕС аналогичная регулярная практика так пока и не сложилась. Почему? Afp Or Licensors

Десять лет назад в ЕС официально заработал специальный инструмент, позволяющий гражданам стран Европейского союза напрямую принимать участие в выработке важных политических решений. Но если в Швейцарии референдум давно стал рутиной, то в ЕС аналогичная регулярная практика так пока и не сложилась. Почему? Ответить на этот вопрос попытался наш коллега Донелл О’Салливан (Domhnall O’Sullivan).

В Швейцарии референдум давно стал рутиной, обычной практикой, люди здесь голосуют раз в квартал по самым разным вопросам. Скоро, например, 8 марта, им предстоит изменить (или оставить в прежнем виде) свою налоговую систему. Явка на референдумы в Швейцарии невелика, примерно 40%, но, тем не менее, любые международные договоры или иные документы, которые хотя бы в теории способны урезать право народа напрямую участвовать в политике, встречаются в Швейцарии в штыки.

Новейший пример: так называемый Третий пакет секторальных соглашений с ЕС. В Швейцарии его критикуют именно за то, что он предусматривает, по сути, автоматическое введение в стране европейского права, а если кто-то захочет вынести эти нормы на референдум, то он может войти в клинч с новыми положениями Третьего пакета, лишившись привычного права в привычном ключе высказывать свое мнение по законодательным актам, придуманным «бюрократами в Брюсселе». Впрочем, это улица с двусторонним движением.

Читайте также:

Ровно десять лет назад в ЕС заработал особый политический инструмент под названием «Европейская гражданская инициатива» (European Citizens’ Initiative, ECI, механизм сбора подписей под проектами предложений по реформированию ЕС), и одна из таких инициатив под названием HouseEurope! Внешняя ссылкаоказалась носителем швейцарских генов, точнее, создана она была и разработана в Высшей технической школе Цюриха (Eidgenössische Technische Hochschule Zürich, ETH Zürich). Ее цель: создать стимулы не сносить старые здания, а реконструировать их и давать им новую жизнь.

Более того: придумал саму идею такой инициативы, среди прочих, профессор архитектурного факультета ETHZ, кроме того, сам факультет фигурирует во всех документах в качестве структуры, оказавшей инициативе поддержку на сумму в 50 000 франков (эквивалентно 63 300 долларов США). Среди доноров значился также и некий фонд из кантона Цуг. Значит ли это, что речь идёт о внешнем вмешательстве в дела ЕС со стороны государства, даже не входящего в Евросоюз?

В самой ETHZ с этим не согласны. Как пояснили в вузе в ответе на запрос портала Swissinfo, указанная сумма представляла собой примерную оценку стоимости «нематериальной поддержки», в частности, исследовательского и экспертного вклада, в развитие этой инициативы, а вовсе не прямое денежное пожертвование.

Игнорируют свои права?

Тем не менее показательным этот случай все-таки оказался, причем по куда более прозаической причине: несмотря на поддержку из Швейцарии, эта инициатива стала примером того, как европейцы просто игнорируют свои демократические права: к установленному сроку, то есть к 31 января 2026 года, под ней удалось собрать около 83 000 подписей при необходимом минимуме в один миллион. Впрочем, с момента запуска собственно механизма европейской гражданской инициативы преодолеть пороговое значение числа подписей, необходимого для передачи того или иного гражданского предложения на рассмотрение Европейской комиссии, смогли преодолеть лишь 14 из 125 зарегистрированных инициатив.

Сторонники ECI по-прежнему называют её «единственным в мире транснациональным инструментом прямой демократии», но даже они признают, что этот механизм так и не достиг своей изначально заявленной цели, которая состояла в том, чтобы сократить так называемый «демократический дефицит ЕС», возникающий по причине стойкого ощущения, что чиновники, принимающие решения в Брюсселе, совершенно не слышат и не слушают граждан отдельных стран ЕС. Трудности со сбором необходимого числа подписей? Швейцария может много чего рассказать по этому поводу, например, о том, как здесь организаторам регулярно удаётся собирать по 100 000 подписей, а то и больше, как бы с запасом, необходимых для вынесения законодательной инициативы на референдум.

Аналогичный порог для любой европейской гражданской инициативы в один миллион подписей в десять раз выше, но при этом и население ЕС примерно в 55 раз больше населения Швейцарии. И всё равно собрать этот миллион удается очень редко, и многие инициативы умирают, так и не родившись по-настоящему, собрав лишь несколько тысяч подписей. Одно из объяснений здесь лежит на поверхности: транснациональный характер самого инструмента. Провести кампанию одновременно в нескольких странах и на нескольких языках — задача и сложная, и дорогостоящая. Кроме того, для европейской гражданской инициативы необходимо не только собрать общее число подписей, но и преодолеть минимальные пороги как минимум в семи государствах ЕС.

Добиться широкой общественной видимости пусть даже блестящей идеи также непросто: медиапространство Европы поделено на преимущественно национальные «отсеки», а темы, касающиеся всего ЕС, если и оказываются в центре внимания людей, то очень редко. Политические партии и бизнес-компании, а в Швейцарии именно они являются основными драйверами процесса сбора подписей, на уровне ЕС «видны» значительно слабее, из-за чего предвыборные кампании на уровне Евросоюза в куда большей, чем в Швейцарии, степени зависят от неправительственных организаций и частных доноров.

Однако даже если бы все эти практические трудности и были как-то удалены, все равно, факт остается фактом: европейская гражданская инициатива по самой своей конструкции остаётся инструментом слабым, анемичным и едва ли жизнеспособным. В Швейцарии народные законодательные инициативы предполагают голосование по совершенно конкретным, юридически обязательным текстам. Например: следует ли сократить медиасбор Serafe до 200 франков в год: весомо, грубо и зримо. В случае же ECI, поясняет Даниэль Мёкли (Daniel Moeckli) из Цюрихского университета (Universität Zürich), речь идёт об «инициативах общего характера» в стиле за все хорошее против всего плохого.

«Миллион оснований ничего не делать»

И даже если в рамках ECI и удаётся собрать один миллион подписей, то в итоге Европейская комиссия обязана лишь «рассмотреть» вопрос, она вовсе не обязана предпринимать какие-либо действия и принимать законодательные решения. Никакого голосования после сбора подписей не проводится, а Европейская комиссия может вообще просто взять и проигнорировать такого рода предложения или же реализовать, но лишь частично. В Швейцарии до уровня закона тоже иногда доходит не совсем то, о чем голосовал народ, так было в случае с инициативой «Против массовой иммиграции», над которой потом парламент три года ломал голову, придумывая, как бы сделать так, чтобы и волю народа соблюсти, и не нарушить свои обязательства в рамках отношений с ЕС.

В итоге в стране был создан механизм «внутреннего предпочтения» при приеме на работу, который на основе логики, напоминающей медицинский триаж, сначала обязывает давать, при всех прочих равных, работу резидентам, а уже только потом «понаехавшим». В Европе же на практике народные инициативы, даже собрав нужное число подписей, очень редко приводят к реальным переменам. Одна такая «успешная» инициатива под названием Right2Water, стала, например, поводом для частичного пересмотра норм, определяющих в ЕС качество воды. По большинству других таких, предложений, включая инициативу о запрете экспериментов над животнымиВнешняя ссылка, Еврокомиссия не сделала ничего, найдя себе миллион оснований, позволявших вообще ничего не предпринимать.

Иными словами, в Швейцарии в рамках реализации народных инициатив окончательное слово остаётся за парламентом, который подотчётен избирателям. А вот в Европейском союзе решающую роль играет Европейская комиссия, никем не избираемый орган, который и без того часто критикуют в качестве зримого воплощения того самого «демократического дефицита», для преодоления которого европейская гражданская инициатива изначально и создавалась. Критики предупреждают, что, если европейские инициативы и дальше не будут приводить к ощутимым результатам, то уровень скепсиса по отношению к ним будет лишь увеличиваться. На это, в частности, указала недавноВнешняя ссылка и европейский омбудсмен Эмили О’Райли (Emily O’Reilly).

Осознавая эту критику, Европейский союз всё же не мог оставаться полностью бездействующим. Судебные иски, поданные разочарованными инициаторами кампаний по продвижению тех или иных инициатив, уже подтолкнули Европейскую комиссию к более гибкому подходу. Судебный иск, находящийся сейчас на рассмотрении и связанный с инициативой по защите животных End the Cage AgeВнешняя ссылка, поможет в итоге прояснить, в какой мере Комиссия будет в итоге обязана — или не обязана — реагировать на «успешные» европейские гражданские инициативы. Брюссель уже предпринял шаги по улучшению технической инфраструктуры регистрации подписей и декларирования источников финансирования политических кампаний, тем самым упростив работу их организаторов.

Необязательное дополнение

Тем не менее лишь очень немногие ожидают, что ECI со временем превратится в какой-то полноценный инструмент европейской прямой демократии. Будущее этого механизма в лучшем случае в их глазах связано прежде всего с усилением его роли в рамках формировании политической повестки дня ЕС. Так, Альберто Алеманно (Alberto Alemanno) из бизнес-школы HEC Paris отмечает, что в условиях авторитарного давления на гражданское общество, имеющего место в ряде европейских стран, ECI по крайней мере обеспечивает гражданам «гарантированную платформу» транснационального участия в делах всего европейского сообщества. В этом смысле, полагает он, даже неудавшаяся инициатива может считаться успешным проектом, особенно если ей удаётся запустить некую трансграничную общественную дискуссию.

Читайте также по теме:

Другие рассматривают европейскую гражданскую инициативу лишь как один из элементов более широкой — и часто недооценённой — европейской системы прямой демократии. По подсчётам Даниэля Мёкли (Daniel Moeckli), в период с 1990 по 2020 год в странах-членах Совета Европы было запущено 6 874 гражданских инициатив, причём примерно две трети из них относились к так называемым «актуальным и сиюминутным» инициативам. В этом контексте, отмечает Даниэль Мёкли, ECI сыграла роль катализатора, побудив целый ряд государств, прежде всего в Северной Европе, внедрить сходные инструменты уже на своем национальном уровне. Даже в Швейцарии сегодня звучат призывы к введению подобного механизма, так называемого «народного предложенияВнешняя ссылка».

При этом остаётся неясным, можно ли считать всплеск таких инициатив признаком устойчивости прямой демократии в ЕС. Как и в случае с ECI, успех таких инструментов трудно измерить, особенно если он не влечет за собой конкретных юридических последствий. Даниэль Мёкли указывает в качестве примера на Финляндию, где после введения этого механизма в 2012 году граждане в целом восприняли его вполне положительно. В более широком плане, добавляет он, подобные инструменты могут иметь даже некоторые преимущества по сравнению с референдумами, которые нередко оказываются клином, в политическом смысле раскалывающим общество — пресловутый Brexit здесь самый очевидный пример.

Другие, напротив, относятся к этому инструменту скептически и утверждают, что такие «сиюминутные» инициативы вообще не следует считать формой прямой демократии, поскольку они не предполагают народного голосования. Со швейцарской точки зрения такие инструменты, включая европейскую гражданскую инициативу, следует рассматривать не как попытку с нуля запустить демократическое участие народа в политике в формате «снизу вверх», но как необязательное дополнение к давно устоявшимся в Конфедерации механизмам референдумов и народных законодательных инициатив.

Русскоязычная версия материала создана с использованием искусственного интеллекта, затем адаптирована для целевой аудитории и прошла тщательную редакционную обработку и проверку журналистами SWI swissinfo.ch (ИП / НК / АП).