Perché la democrazia diretta dell’UE fatica a decollare

Quando si tratta di influenzare la Commissione europea, può essere più efficace scendere in piazza piuttosto che raccogliere firme. Qui, un agricoltore francese protesta contro l'aumento dei prezzi e le normative nel 2024. Afp Or Licensors

A più di dieci anni dal suo lancio, lo strumento di partecipazione civica dell'Unione Europea non ha ancora raggiunto il suo pieno potenziale, specialmente se paragonato agli estesi diritti popolari in vigore in Svizzera. L’analisi di Domhnall O’Sullivan.

Come evidenziato dai dibattiti attuali su una nuova serie di accordi bilaterali con Bruxelles, ogni tentativo di ingerenza da parte dell’Unione Europea (UE) negli affari interni svizzeri, e in particolare nella sua democrazia diretta, solleva immediate critiche. Tuttavia, l’influenza può anche muoversi nella direzione opposta. 

Recentemente, un’Iniziativa dei Cittadini Europei (ICE) – uno strumento che permette di proporre riforme all’UE tramite la raccolta di firme – ha mostrato un’interessante connessione con la Svizzera. L’iniziativa “HouseEurope!Collegamento esterno“, che promuoveva incentivi per la ristrutturazione degli edifici esistenti come alternativa alla demolizione, era legata al Politecnico federale di Zurigo (ETH).

Un professore del Dipartimento di architettura non solo ha co-promosso la campagna, ma lo stesso dipartimento vi ha contribuito con un contributo di 50’000 euro (45’900 franchi). Anche una Fondazione del cantone di Zugo ha partecipato come donatrice all’iniziativa. 

Si è trattato di un’ingerenza straniera da parte di uno Stato non membro dell’UE? Secondo il Politecnico federale di Zurigo, no. L’Istituto ha chiarito a Swissinfo che i 50’000 euro rappresentavano una stima del “sostegno non monetario”, come il contributo alla ricerca, e non una donazione in denaro.

L’iniziativa è comunque significativa per un’altra ragione: nonostante il supporto svizzero, si è rivelata un classico fallimento per un’ICE. Alla scadenza del 31 gennaio erano state raccolte appena 83’000 firme, un numero ben lontano dal milione di firme necessario. 

Il problema delle firme

Questa non è l’unica iniziativa UE a non aver raggiunto il proprio obiettivo. Dall’introduzione dell’ICE nel 2012, solo 14 delle 125 iniziative registrate sono riuscite a raggiungere la soglia richiesta per presentare una proposta alla Commissione europea. Di conseguenza, sebbene i sostenitori la descrivano come l’unico strumento di democrazia diretta transnazionale al mondo, loro stessi ammettono che non ha raggiunto il suo scopo originario: colmare il cosiddetto “deficit democratico” dell’UE, ovvero il divario tra chi a Bruxelles prende le decisioni e la cittadinanza europea, che spesso si sente inascoltata. 

Le difficoltà nel raggiungere la quota di firme sono un indicatore importante, e un confronto con la Svizzera aiuta a comprenderne le cause. Nel Paese alpino, con la sua consolidata tradizione di democrazia diretta, gli attivisti raccolgono regolarmente le 100’000 firme necessarie per indire un referendum costituzionale.

La soglia per un’ICE è dieci volte superiore (un milione di firme), ma la popolazione dell’UE è 55 volte più numerosa. Ciononostante, la maggior parte delle ICE non si avvicina neanche lontanamente a tale traguardo, fermandosi spesso a poche migliaia di firme. 

Una delle ragioni principali risiede nella natura transnazionale dello strumento. Organizzare una campagna in più lingue e Paesi, raggiungendo le soglie minime in almeno sette Stati membri, è un’operazione complessa e costosa. Ottenere visibilità mediatica è altrettanto difficile in un contesto continentale dove i media operano principalmente a livello nazionale e le questioni europee raramente conquistano le prime pagine.

Inoltre, i partiti politici e le imprese private, che in Svizzera svolgono un ruolo cruciale nella raccolta firme, sono molto meno coinvolti a livello europeo, lasciando le campagne a dipendere maggiormente da ONG e donatori privati. 

Per una panoramica su come funzionano le iniziative popolari e i referendum in Svizzera, guardate il nostro video esplicativo qui sotto:

Nessun impatto vincolante

Al di là delle difficoltà pratiche, l’ICE è uno strumento intrinsecamente debole.

Le iniziative e i referendum svizzeri conducono a votazioni su testi concreti e giuridicamente vincolanti. Le ICE, come spiega Daniel Moeckli dell’Università di Zurigo, sono invece iniziative “programmatiche”: hanno più peso di una semplice petizione, ma molto meno di un’iniziativa popolare. Anche quando un’ICE raggiunge il milione di firme, la Commissione europea è tenuta solo a esaminarla, non ad agire di conseguenza, e non è prevista alcuna votazione popolare. 

A sua discrezione, la Commissione può ignorare le proposte o attuarle solo parzialmente. Sul suo sito web, definisce “riuscite” le ICE che raggiungono la soglia di firme, ma questa è una valutazione ottimistica: in realtà, solo poche hanno portato a cambiamenti concreti. La prima iniziativa “riuscita”, “Right2Water”, ha condotto a una revisione parziale delle norme sulla qualità dell’acqua nell’UE. Tuttavia, per la maggior parte delle altre, inclusa una proposta per il divieto di sperimentazione animale, la Commissione ha trovato ragioni per non intervenire. 

Anche in Svizzera, l’attuazione delle iniziative può essere controversa. Qui, però, l’autorità finale è il Parlamento, che è responsabile nei confronti dell’elettorato. Nell’UE, invece, l’ultima parola spetta alla Commissione, un organo non eletto spesso accusato di incarnare proprio quel “deficit democratico” che l’ICE avrebbe dovuto contribuire a sanare.

I critici avvertono che lo scetticismo è destinato a crescere se le iniziative continueranno a non produrre risultati. Come ha affermato la Mediatrice europea Emily O’Reilly: “Se un’iniziativa di successo non porta mai a una proposta di nuove norme UE, le persone smetteranno di credere nel processo, non solo nell’ICE, ma potenzialmente nella democrazia stessa”

Accettare l’ICE come strumento limitato

Consapevole di queste critiche, l’UE non è rimasta a guardare. Le contestazioni legali da parte di attivisti frustrati hanno spinto la Commissione ad adottare una posizione più flessibile sull’ammissibilità delle iniziative. Un altro caso pendente, relativo all’ICE “End the Cage AgeCollegamento esterno” sul benessere degli animali, potrebbe chiarire fino a che punto la Commissione sia obbligata a rispondere alle iniziative andate a buon fine. Bruxelles ha anche migliorato l’infrastruttura tecnica e digitale per la registrazione delle firme e delle fonti di finanziamento, agevolando il lavoro degli attivisti. 

Pochi si aspettano che l’ICE si trasformi in uno strumento per proporre o respingere leggi tramite votazione popolare. Alcuni ritengono piuttosto che il suo futuro risieda nel rafforzamento del suo ruolo di definizione dell’agenda politica.

Alberto Alemanno della business school HEC Paris ha scrittoCollegamento esterno che, dato che la società civile è sotto pressione in alcune parti d’Europa, l’ICE offre almeno una “piattaforma garantita” per l’impegno transnazionale. In quest’ottica, sostiene, anche un’idea fallita può essere considerata un successo se riesce a stimolare un dibattito transfrontaliero. Altri vedono l’ICE come un elemento all’interno di un panorama più ampio, e spesso sottovalutato, della democrazia diretta europea. 

Secondo MoeckliCollegamento esterno, tra il 1990 e il 2020 sono state lanciate 6’874 iniziative di vario tipo nei Paesi del Consiglio d’Europa, e circa due terzi di queste erano “programmatiche”. In questo senso, l’ICE ha agito da catalizzatore, stimolando la creazione di strumenti simili a livello nazionale, soprattutto nell’Europa settentrionale. Anche in Svizzera, alcuni propongono l’introduzione di uno strumento analogoCollegamento esterno, la cosiddetta “mozione popolare”. 

Entusiasmo di base, impatto limitato: in Italia, la democrazia diretta incontra alcuni degli stessi ostacoli dell’ICE:

Non è chiaro, tuttavia, se una proliferazione di iniziative “di agenda” sia davvero un segnale di buona salute per la democrazia diretta. Come nel caso dell’ICE, è difficile misurarne il successo quando non si traduce in cambiamenti giuridici concreti.

Moeckli cita l’esempio della Finlandia, dove i cittadini hanno accolto con favore lo strumento sin dalla sua introduzione nel 2012. Più in generale, sostiene che tali strumenti possono offrire vantaggi rispetto ai referendum, che possono risultare politicamente divisivi, come dimostra il caso della Brexit. Altri rimangono scettici, affermando che le iniziative legislative non dovrebbero essere considerate vere forme di democrazia diretta, poiché non portano a una votazione popolare. 

Dal punto di vista svizzero, almeno, tali strumenti – e l’ICE stessa – devono essere considerati per quello che sono: un complemento piuttosto debole ai consolidati referendum e iniziative popolari, più che un tentativo di costruire la democrazia dal basso. 

A cura di Benjamin von Wyl/ds