Los desafíos para distribuir la ayuda humanitaria en Ucrania

Para hacer llegar los suministros de ayuda a Ucrania y distribuirlos a las comunidades necesitadas, Suiza se apoyó en una serie de socios locales con los que mantenía relaciones. © Keystone / Michael Buholzer

Suiza figura entre los donantes internacionales que lograron hacer llegar la ayuda con relativa rapidez a los civiles afectados por la guerra en Ucrania. Sin embargo, la pregunta clave es cómo reaccionar con eficacia cuando un conflicto armado explota repentinamente.

Inmediatamente después de la invasión rusa a Ucrania, numerosos hospitales y centros médicos comenzaron a carecer de productos de primera necesidad, como camas, medicamentos y desinfectantes. La farmacia central del ejército suizo disponía de una gran cantidad de estos artículos — más de 100 toneladas listas para su distribución. Pero, ¿cómo hacer llegar ese material a un país cuyo acceso se dificulta por los combates, bombardeos y el espacio aéreo clausurado?

Con su embajada en Kiev cerrada, los diplomáticos evacuados y el personal expatriado con prohibición de entrar en el país por razones de seguridad, Suiza decidió contactarse con Cáritas Ucrania, organización no gubernamental (ONG) con la que había trabajado en el pasado. Dicha ONG podía solucionar lo que la embajada no lograba resolver –transporte y logística– para asegurar que los suministros a los hospitales de las distintas regiones (oblasts) ucranianas llegaran a buen destino.

“La estrecha colaboración con nuestras contrapartes en el terreno fue decisiva para poder reaccionar rápidamente y responder a las necesidades”, explica Amanda Ammann, consejera política de la Embajada suiza en Kiev, reabierta en mayo. Entre los artículos que Suiza ofreció distribuir figuraban carpas completamente equipadas, productos de higiene y alimentos de base, como azúcar y harina.

En su carácter de país donante, Suiza contribuye al financiamiento de diversas organizaciones humanitarias. Pero también impulsa sus propios programas de ayuda. En Ucrania, durante las primeras semanas e incluso los primeros meses del conflicto, cuando una gran cantidad de organizaciones internacionales tenían problemas para implementar o intensificar su ayuda en el terreno, Suiza logró rápidamente entregar ayuda de emergencia a la población civil.

Éxito que se explica, en gran medida, porque la Confederación es un actor de desarrollo presente en Ucrania desde hace décadas.

El enfoque «nexus»

El compromiso de Suiza en Ucrania se remonta a los años 1990, luego de la desaparición de la Unión Soviética y se intensificó después de la Revolución de Maidán de 2014, que derrocó a la dirigencia prorrusa de Ucrania y abrió una nueva era de reformas. Hasta el inicio de la guerra, Suiza sostenía muy diversos proyectos de desarrollo, desde el apoyo a pequeñas empresas agrícolas a la promoción de ciudades durables. Enlace externo Decidió entonces no abandonar esas iniciativas y desde el inicio mismo de la guerra estructuró su respuesta humanitaria sobre la base de sus programas de desarrollo ya existentes.

La Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo (COSUDE), órgano del Ministerio de Asuntos Exteriores dedicado a la cooperación internacional, comenzó a reforzar o adaptar una serie de proyectos existentes para dar respuesta a las necesidades derivadas de la nueva situación de guerra. Por ejemplo, las personas desplazadas que iban llegando a Lviv, en el oeste del país, podían recibir en la estación de trenes un apoyo permanente de voluntarios y psicólogos. Estos trabajaban ya en un proyecto suizo que en un principio había sido concebido para sostener las reformas del sistema de atención psiquiátrica.

El Ministerio suizo de Asuntos Exteriores institucionaliza en la actualidad ese método de trabajo, denominado enfoque “doble nexo”. Este otoño prevé fusionar sus servicios de ayuda humanitaria y de desarrollo con el fin de mejorar las sinergias entre los recursos humanos de uno y otro sector.

«La realidad indica que estas esferas se superponen cada vez más, sobre todo en situaciones inestables”, afirma Fritz Brugger, codirector del Centro de Desarrollo y Cooperación (NADEL) de la Escuela Politécnica Federal de Zúrich (EPFZ, según sus siglas en francés).

En los últimos años, una serie de actores humanitarios, incluso las agencias de las Naciones Unidas, se han comprometido a aplicar este concepto (a veces también llamado “triple nexo” para incluir la construcción de la paz como tercer elemento) y a trabajar de forma más holística. Sin embargo, llevarlo a la práctica no está exento de dificultades, advierte Fritz Brugger.

Los compartimentos institucionales pueden persistir a pesar de la reorganización, especialmente en términos de presupuesto (las dos ramas del Ministerio de Exteriores seguirán financiándose por separado, incluso después de su fusión) y de responsabilidad institucional. También existe el riesgo de que los trabajadores humanitarios pierdan su neutralidad si, en el terreno, se les asocia demasiado con los actores de la cooperación al desarrollo.

Suiza se muestra convencida y afirma que su presencia en Ucrania prueba que este enfoque es correcto. La integración del equipo humanitario, que actualmente tiene su base en Lviv, en el equipo de cooperación al desarrollo en la Embajada en Kiev, crea una mayor eficacia y refuerza la perspectiva de una respuesta global en el marco del conflicto, asegura Amanda Ammann.

Aprovechar la red local

Según Amanda Ammann, los contactos y las relaciones con las ONG locales, la sociedad civil, las autoridades y las empresas que se desarrollaron estos últimos años en el marco del trabajo de desarrollo, constituyen ahora la columna vertebral que posibilita la respuesta humanitaria helvética.

En sus primeras intervenciones, al inicio mismo de la guerra, la embajada se apoyó en una gran empresa agroindustrial ucraniana, la Astarta, para comprar alimentos y entregarlos en las ciudades afectadas por los combates. Además de Cáritas, Suiza recurrió a otras contrapartes locales para transportar su ayuda humanitaria, incluida la empresa estatal de ferrocarriles ucranianos para asegurar los envíos más grandes.

La respuesta humanitaria suiza en Ucrania

La elección de estas organizaciones locales asociadas desde tiempo no es una casualidad. Cáritas Ucrania, que forma parte de Cáritas internacional, cuenta con unas 64 oficinas y 1 000 empleados en todo el país. Organizaciones nacionales de Cáritas de diversos países, así como entes y Estados donantes como Suiza, pudieron aprovechar esta red existente para hacer llegar la ayuda de emergencia.

“Comenzamos a colaborar [con Cáritas Ucrania] prácticamente desde el inicio mismo de la guerra, explica Lukáš Voborský, director responsable de Cáritas Suiza en Ucrania. Tenemos acceso a oficinas, viviendas y depósitos”.

Incluso antes que se le pidiera el envío de ayuda médica, Caritas ya había coordinado con el Cuerpo Suizo de Ayuda Humanitaria (CSA), brazo humanitario de COSUDE, el envío aUcrania de otros artículos provenientes de Suiza, como carpas familiares resistentes para soportar el invierno. Era al inicio de la guerra, recuerda Lukáš Voborský. La primera tarea fue hacer llegar esos materiales y la ayuda en general hasta los puestos fronterizos en Polonia. Luego, había que definir claramente a qué lugares de Ucrania debían destinarse.  Cáritas tomó contacto con las autoridades locales para evaluar las necesidades.

El desafío de la preparación

Según Lukáš Voborský, numerosas organizaciones humanitarias que regresaron al país o que comenzaron a trabajar de cero a partir de la invasión rusa, debieron enfrentar el desafío de una pronunciada y en aumento “curva de despliegue”. El gran número de desplazados dificultó la contratación de personal sobre el terreno, lo que ha provocado retrasos en las operaciones de ayuda de acuerdo con Enlace externoHumanitarian Outcomes, equipo de consultores especializados que asesoran a agencias de ayuda humanitaria. A mediados de mayo, solamente una veintena de ONG internacionales contaban con programas de ayuda en Ucrania mismo, y centenares de entre ellas se habían instalado en los países vecinos para dar respuesta a las necesidades como consecuencia de la llegada de refugiados.

Contribuir al esfuerzo humanitarias local

Según Humanitarian Outcomes, también las organizaciones humanitarias tienen responsabilidad en la falta de preparación y de planificación de la emergencia: es necesario reflexionar sobre los diversos escenarios y estar preparados para los mismos.

“Responder ágilmente no es posible si no se tiene una idea de lo que hay que hacer en los diferentes escenarios”, explica Fritz Brugger.

Cáritas estuvo en capacidad de ayudar a Suiza a implementar su ayuda debido a que, con anterioridad, a partir de diciembre de 2021, -momento en el cual Rusia reforzó su presencia militar en la frontera con Ucrania-, se comenzó a preparar para una escalada mayor. “Es una de las razones por las cuales pudimos ser eficaces desde el inicio [de la invasión]”, sostiene Lukáš Voborský, desde Varsovia, Polonia.

Suiza también efectuó una planificación interna, sobre la base de diferentes escenarios posibles y evaluando su posible impacto, sostiene Amanda Ammann. Cuando estalló la guerra, el CSA envió sus expertos a Polonia, Moldavia y Ucrania. Con la ayuda de contrapartes locales pudo entregar a Ucrania 140 toneladas de suministros médicos, 22 toneladas de tiendas familiares y casi 5 000 toneladas de alimentos.

Las prioridades cambian

A pesar de estas intervenciones iniciales, algunas regiones del país siguen siendo de difícil acceso para la mayoría de los donantes. Según el Ministerio suizo de Exteriores, antes de que comenzara la guerra, Suiza era el único país que prestaba ayuda humanitaria en el este, a ambos lados de la línea de contacto, la que separa el territorio gubernamental ucraniano de las zonas controladas por los separatistas prorrusos.

Suiza suspendió las entregas de ayuda a estas zonas que no son controladas por el Gobierno de Ucrania, dijo Ammann. Sin embargo, aboga por un mejor acceso de la ayuda a los civiles y apoya a organizaciones como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) que prestan sus servicios en esas zonas.

A medida que la guerra avanza, las prioridades cambian. Algunos de los retos a mediano plazo para el personal que ejecuta la ayuda humanitaria son la protección a los civiles de las violaciones de derechos – como la violencia sexual y de género o la trata de personas -, y la reparación de las infraestructuras dañadas. En el país, las necesidades humanitarias están en todas partes”, afirma Amanda Ammann. “Intentamos no perder de vista esta realidad”, concluye.

Adaptado del francés por Sergio Ferrari