Каких усилий стоит доставлять помощь в охваченную войной Украину?

Швейцария решила наладить канал доставок через украинское отделение католической благотворительной организации «Каритас», с которой Берн уже успешно работал в прошлом. © Keystone / Michael Buholzer

Швейцария входит в число стран-доноров, активно оказывающих гуманитарную помощь гражданскому населению Украины, страны, подвергшейся агрессии. Но что следует делать, чтоб эффективно реагировать в ситуации войны и оперативно оказывать людям необходимую помощь?

Швейцария изначально была в списке стран-доноров, пытавшихся оказывать помощь гражданскому населению, оказавшемуся втянутым в войну в Украине. Началось это еще в 2014 году после аннексии Крыма и начала боевых действий на Донбассе и позже, когда активная фаза завершилась. На вопрос, где вы были эти восемь лет, у Швейцарии есть четкий и ясный ответ. Она смогла достаточно быстро развернуть механизм оказания помощи людям по обе стороны тогдашней так называемой «линии разграничения». Швейцария поставляла людям по обе стороны этой линии медикаменты и химикаты, необходимые для организации снабжения гражданского населения чистой питьевой водой.

Вскоре после начала полномасштабного российского вторжения в феврале 2022 года во многих больницах и медицинских центрах Украины сложилась тяжелая ситуация. Заканчивались предметы и препараты первой необходимости, например дезинфицирующие средства. Главное Военно-медицинское управление министерства обороны Швейцарии (называемое в обиходе «армейской аптекой») имело у себя на складах значительные, более 100 тонн, объемы остро необходимых медицинских товаров, фактически уже готовых к поставке. Вопрос был только в том, как доставить и распределить их по стране, находящейся под обстрелами, ведь ракетный «прилет» мог состояться в любой момент в любом регионе страны, даже необязательно в непосредственно затронутом боевыми действиями. 

Поскольку посольство Швейцарии в Киеве было закрыто, дипломаты эвакуированы, а иностранные сотрудники не могли въехать в страну из-за реальной угрозы их безопасности, Швейцария решила наладить канал доставок через украинское отделение католической благотворительной организации «Каритас», с которой Берн уже успешно работал в прошлом. Эта организация могла предоставить то, чего не смогло сделать посольство, – транспорт и логистику. «Тесное сотрудничество с местными партнерами было очень важно для нас, потому что только так мы смогли быстро среагировать на возникающие в стране потребности», — говорит Аманда Амманн (Amanda Ammann), советник посольства Швейцарии в Киеве (оно вновь открылось в мае 2022 года), курирующий вопросы внутренней политики.

В списке товаров, которые Швейцария поставляет в Украину через данный канал, находятся, среди прочего, полностью оборудованные зимние палатки, средства гигиены и базовые продукты питания, такие как сахар и мука. В качестве страны-донор Швейцария участвует в финансировании деятельности ряда гуманитарных организаций, кроме того, она реализует и свои собственные гуманитарные программы. Так что в то время, пока другие международные организации только искали новые форматы сотрудничества во время войны, Швейцария уже в первые же недели и месяцы вторжения сумело оперативно начать оказывать гражданскому населению неотложную гуманитарную помощь. Плюсом в этой ситуации для нее стал тот факт, что Швейцария давно уже оказывала Украине техническую помощь в области развития, поддерживая также и процесс коренных социально-политических преобразований в этой постсоветской республике.

Комплексный подход

Эта помощь началась еще в 1990-е годы сразу после распада Советского Союза. Новая фаза началась после второй «Революции на Майдане» в конце 2013 – в начале 2014 года. Пророссийский президент был свергнут и бежал из страны, власть оставалась в руках законного парламента, в стране началась новый период реформ. Во время до начала агрессии в феврале 2022 года Швейцария курировала в Украине самые разные проекты, начиная от поддержки малых предприятий в сельскохозяйственном секторе и заканчивая проектами по переводу городской среды на рельсы устойчивого развития и децентрализации (не путать с федерализацией) политической власти.

Когда началась полномасштабная война, перед Швейцарией тоже встал вопрос, как быть дальше с сотрудничеством в области развития и с оказанием гуманитарной помощи. В итоге, вместо того чтобы остановить все текущие проекты, швейцарская сторона приняла решение развивать свое гуманитарное присутствие как раз на основе всех этих проектов. Швейцарский МИД в лице Дирекции по вопросам развития и сотрудничества (DEZA) скорректировал ряд проектов, а то и расширил их, с тем чтобы перестроить свою работу и начать удовлетворить потребности людей, уже связанные непосредственно с войной.

Например, на железнодорожном вокзале Львова прибывающие внутренние беженцы могут круглосуточно получать поддержку от тех же самых волонтеров и психологов, что осуществляли поддерживаемый Швейцарией проект, изначально предназначенный для поддержки реформ в государственной системе обеспечения психологического и психического здоровья населения. Министерство иностранных дел Швейцарии сейчас находится в процессе институционализации этого способа работы — так называемого «двойного подхода». Этой осенью оно планирует объединить усилия по линии гуманитарной помощи и по линии помощи развитию, чтобы добиться усиления позитивных элементов в обеих сферах и избавиться от непроизводительной траты ресурсов.

«Реальность такова, что эти сферы пересекаются все больше и больше, особенно в нестабильных кризисных ситуациях», — говорит Фриц Бруггер (Fritz Brugger), один из директоров Центра развития и сотрудничества (Center for Development and Cooperation NADEL) при федеральной Высшей технической школе Цюриха ETHZ. «Мы давно уже не живем в линейном мире. В последние годы целый ряд гуманитарных организаций, включая многие агентства ООН, начали реализовать именно эту концепцию, иногда даже называя ее „тройным подходом“, подключая к гуманитарной и технической помощи еще и миротворческие аспекты. Они стремятся работать более комплексно, хотя реализовать эту методику на практике может быть даже очень сложно», — предупреждает Ф. Бруггер.

Почему? Потому что, несмотря на структурную реорганизацию, направленную на демонтаж разделительных стен между разными видами деятельности, между ними может сохраняться институциональная замкнутость, касающаяся прежде всего вопросов бюджетного финансирования. Например, финансирование департаментов Министерства иностранных дел Швейцарии, отвечающих за гуманитарную помощь и за помощь в развитии, останется раздельным даже после их структурного слияния. Такая же ситуация возникает в области итоговой отчетности. Существует также риск, что гуманитарная помощь в такой ситуации может утратить в глазах того же украинского населения статус и реноме нейтральной структуры.

Однако, как говорит официальный Берн, реальная работа в Украине показывает, что все это возможно сделать без какого-либо ущерба. «Интеграция команды, занимающейся гуманитарной помощью и базирующейся в настоящее время во Львове, в состав команды со специализацией на сотрудничестве в области развития (расположена в посольстве Швейцарии в Киеве) усиливает общую эффективность нашей работы и повышает качество швейцарского кризисного реагирования в ситуации данного конфликта», — убеждена Аманда Амманн.

С опорой на местный потенциал

Более того, добавляет она, основу вообще всего гуманитарного реагирования Швейцарии в Украине составляют контакты и связи, наработанные за прошлые годы сотрудничества Берна и Киева прежде всего именно на уровне местных НПО и гражданского общества, а также в формате частно-государственного партнерства. Среди самых первых неотложных мер, принятых посольством Швейцарии с началом войны, был проект по оказании помощи украинской агропромышленной компании «Астарта»: швейцарцы помогали в закупке необходимых продуктов питания внутри страны для доставки затем в украинские города, пострадавшие от боевых действий.

В поисках дополнительных возможностей для перевозки и доставки гуманитарных грузов швейцарцы в дополнение к потенциалу организации «Каритас» задействовали ресурсы и других местных партнеров, включая госкомпанию «Украинские железные дороги» (Укрзалізниця), которая помогала перевозить крупногабаритные грузы. И такой выбор партнеров не случаен. Отделение международной организации «Каритас» в Украине, имеет более шести десятков офисов и примерно одну тысячу сотрудников по всей стране. «Мы начали сотрудничать [с «Каритас» в Украине] тотчас же после начала войны. Поэтому у нас сразу был доступ к офисам, жилью и складским помещениям», — говорит Лукас Воборски (Lukas Voborsky), директор отдела «Каритас Швейцария» по вопросам кризисного реагирования в Украине.

В сотрудничестве со Швейцарским корпусом гуманитарной помощи (Schweizerisches Korps für humanitäre Hilfe SKH) украинский «Каритас» начал организовывать доставку в Украину гуманитарной помощи из Швейцарии, включая семейные зимние палатки. «Это было в самые первые дни войны», — вспоминает Лукас Воборски. «Первой и основной задачей было организовать доставку грузов к пограничным переходам в Польше, затем нужно было определить, куда и как в Украине их следует доставить. Поэтому, с тем чтобы оценить реальные потребности, „Каритас“ начала искать и налаживать контактов с местными властями».

Не упускать из виду

Проблема тут состоит еще и в том, что многие гуманитарные организации, прибывшие в страну и начавшие свою работу с нуля уже после начала российского вторжения, столкнулись с проблемами, как говорит Лукас Воборски, «тонкой настройки релевантных параметров». В самом деле, по данным консалтинговой компании Humanitarian Outcomes при таком количестве беженцев набор персонала на местах стал небанальной кадровой задачей, что привело к заметным задержкам в реализации многих гуманитарных проектов. К середине мая 2022 года программы помощи в Украине реализовывали только около двух десятков международных НПО, что по сравнению с сотнями гуманитарных офисов, выросших как грибы после дождя в соседних странах, выглядит откровенно скромно. 

По мнению Humanitarian Outcomes, в этом также виновата недостаточная готовность данных структур работать в ситуации непредвиденных обстоятельств, что предполагает креативное продумывание самых различных возможных вариантов развития событий. «Быть действительно гибким можно только тогда, когда у вас есть хотя бы минимальное представление о том, что надо делать в той или иной ситуации и в соответствии с каким сценарием», — говорит Ф. Бруггер из организации NADEL. «Каритас», например, был готов оперативно помогать швейцарцам отчасти и потому, что он начал готовиться к серьезной эскалации военно-политической ситуации вокруг Украины уже в декабре 2021 года. 

Тогда Россия еще только проводила концентрацию войск и все вокруг говорили, что вторжения не может быть, потому что его не может быть никогда. «Это как раз одна из причин, почему мы были столь эффективны с самого начала [вторжения]», — говорит Лукас Воборски. Аманда Амманн говорит, что швейцарская дипломатия поступала точно так же, и, как только началась война, сразу направила экспертов Швейцарского корпуса гуманитарной помощи в Польшу, Молдову и Украину. С помощью местных партнеров Швейцария смогла в итоге оперативно доставить в Украину 140 тонн медикаментов, 22 тонны семейных палаток и около 5 000 тонн продуктов питания. 

Гуманитарная помощь Швейцарии Украине

На сегодняшний день Швейцария в качестве гуманитарной помощи выделила Украине 34,9 млн франков. В несколько областей, включая Одессу, Николаев, Харьков и Днепр было доставлено почти 5 000 тонн продуктов питания, закупленных в Украине, еще 140 тонн медицинских товаров поступили в Тернополь, Луцк, Ровно, Киев, Киверцы и Торчин. С целью поддержки украинских беженцев Швейцария также выделила значительные средства соседним с Украиной странам, направив более семи десятков экспертов по вопросам гуманитарной помощи в Польшу, Молдову и Украину, отрядив также несколько экспертов в Офис ООН по координации гуманитарной деятельности (United Nations humanitarian coordination office OCHA), в другие агентства ООН и собственно в «Каритас».

Однако уже упоминавшийся Донбасс остается пока для большинства стран практически недоступным. По данным Министерства иностранных дел Швейцарии, все те самые «восемь лет» Швейцария была единственной страной, поставлявшей гуманитарную помощь по обе стороны т.н. «линии соприкосновения» на востоке страны, которая отделяла территорию Украины, находившуюся под контролем властей, от украинской территории, контролируемой поддерживаемыми Россией сепаратистами.

Сейчас Швейцария приостановила туда доставку гумпомощи – вместо этого, как говорит Аманда Амманн, она переориентировала свои приоритеты на поддержку таких организаций, как Международный Комитет Красного Креста (МККК). Приоритеты также меняются и по мере развития войны. Сейчас перед специалистами по кризисному реагированию в Украине стоят такие задачи, как защита гражданского населения от сексуального насилия или торговли людьми, включая восстановление поврежденной инфраструктуры. «Гуманитарные потребности в стране существуют в настоящее время буквально везде, и мы стараемся не упускать их из виду», — резюмирует А. Амманн.