瑞士范例：向乌克兰施以人道主义援助的挑战

为了将援助物资和服务带到乌克兰需要帮助的地区，瑞士有效地依靠了以往在当地建立的合作关系。 © Keystone / Michael Buholzer

说到向战争影响下的乌克兰平民提供援助，瑞士属于行动相对迅速的国际捐助者。当武装冲突突然爆发时，瑞士是如何高效应对实现援助工作的呢？

俄罗斯入侵乌克兰之初，许多医院和医疗中心的基本必需品- 如床、药品和消毒剂-很快被耗尽。瑞士军队药品库储存的此类物资逾百吨，随时可以运出。但如何将其运往一个因战斗、轰炸和领空封闭而难以进入的国家？

由于瑞士在基辅的大使馆关闭，外交官被疏散，而且外籍员工也因安全原因被禁止入境，瑞士决定致电乌克兰明爱组织(Caritas Ukraine)。瑞士政府之前也曾与这家非政府组织合作。该组织可以提供大使馆无法实现的服务-运输和物流，完成将物资送往乌克兰各地医院的使命。

瑞士驻基辅大使馆的政治参赞Amanda Ammann说：”与我们当地的合作伙伴密切合作，这一点至关重要，可以保证我们按需做出快速反应。”瑞士希望派送包括帐篷、卫生用品和基本食品(如糖和面粉)等在内的救援物资。

作为捐助国，瑞士会向各人道主义组织提供资金。但瑞士也有自己的援助计划。在俄乌战争爆发的最初几周和几个月内，当许多国际组织难以在当地开展或扩大援助活动时，瑞士却能迅速向乌克兰平民提供紧急援助。这一成功主要源于一点：瑞士几十年来，一直致力于当地的发展援助事业。

“联结”方案

瑞士对乌克兰的发展援助工作始于20世纪90年代-即苏联解体时期，并在2014年乌克兰革命(乌克兰亲欧盟示威运动，也称广场革命)之后得到加强。乌克兰革命后，该国亲俄领导人下台，新的改革时代开启。直到俄乌战争爆发时，瑞士指导着多个发展项目，涉及领域从推进小型农业企业到促进城市发展可持续性。

战争爆发后，瑞士并没有中断以上援助项目，而是决定以其在当地的现有援助项目为基础，来实现人道主义应急任务。

瑞士发展与合作署是瑞士外交部负责发展援助项目的部门。在战争之初，该署便加强或调整了一部分现有项目，以满足战时需求。例如，来到乌克兰西部的利沃夫(Lviv)火车站的流离失所者可以得到志愿者和心理学家的协助- 而这些志愿者和心理学家正是来自一个最初旨在促进精神病护理系统改革的瑞士项目。

目前，瑞士外交部正在将这种被称为 “双重联结 “(double nexus)的工作模式制度化。今年秋天，该部计划将其人道主义援助和发展援助部门合并，以提高不同领域员工之间的协同工作效率。

瑞士苏黎世联邦理工学院发展与合作中心(NADEL)联合负责人Fritz Brugger解释道：”我们面对的现实是，不同的援助领域越来越重叠，尤其是在时局不稳定时。”

近年来，包括联合国机构在内的一些人道主义机构也在致力于这一概念(有时也将建“和平建设”包括在内，称作”三重联结 “)的实施，以便以更为整合的方式开展工作。然而，将这一概念付诸实践并非易事，Fritz Brugger提醒说。尽管进行了重组，机构间的隔阂可能仍然存在，特别是在预算(合并后，外交部的两个分支机构在资金方面仍然彼此独立)和问责机制方面。如果人道主义援助者与发展援助领域的同事关系过于密切，他们则有可能会失去中立性。

瑞士政府坚信，其在乌克兰开展的援助工作证明了新型“联结”模式的价值。Amanda Ammann说，将目前驻扎在利沃夫的人道主义团队并入大使馆在基辅的发展援助团队，这样做可以提高工作效率，并加强瑞士在冲突中的全方位反应。

利用当地网络的优势

Ammann介绍，瑞方多年来在发展工作中与乌克兰当地非政府组织、民间社团、当局和企业建立的联系网构成了目前瑞士人道主义响应的“主干”。

在俄乌战争爆发后的首次干预中，大使馆依靠乌克兰大型农工公司Astarta来采购食品，以运送到被战火蹂躏的城市。除了明爱组织，瑞士还依靠其他当地合作伙伴的帮助来运输人道主义援助物资，其中包括国有企业乌克兰铁路公司，该公司负责为瑞士运输大型援助货物。

瑞士在乌克兰的人道主义响应

迄今为止，瑞士已经为其在乌克兰的人道主义援助计划拨款3490万瑞郎(约合3600万美元)。在乌克兰购买的约5000吨食品已被运往包括敖德萨、米科拉耶夫、哈尔科夫和第聂伯罗等多个地区和城市。此外，瑞士向特尔诺皮尔、卢茨克、罗夫诺、基辅、基韦尔奇和托尔钦等地运送了140吨医疗用品。于此同时，瑞士还向乌克兰的邻国提供资金，用以对乌克兰战争难民的支持。

瑞士发展与合作署已经向波兰、摩尔多瓦和乌克兰派遣了70多名人道主义专业人士，并向人道主义事务协调厅等联合国机构和明爱组织调派了一定量的专家。

上述合作伙伴的选择并非巧合。乌克兰明爱组织是国际明爱的分支机构，在全国设有大约64个办事处，雇有上千名员工。明爱组织在其他国家的分支机构和瑞士等捐助方能够利用这一现有网络提供紧急援助。

瑞士明爱组织负责乌克兰事务的主管Lukáš Voborský说：”我们在战争爆发后就开始与乌克兰明爱合作。我们可以使用他们的办公室、宿舍和仓库。”

甚至在收到瑞方协助运送医疗用品的请求之前，该组织就已经与瑞士发展与合作署的人道主义援助部门展开了合作，从瑞士向乌克兰运送如防寒家庭帐篷等救援物品，Lukáš Voborský回忆说。其第一项任务是将货物运到波兰的边哨，然后，明确货物在乌克兰的确切交付地点。为此，明爱组织与当地政府取得联系，以对各地需求进行评估。

有所准备

Lukáš Voborský说，俄罗斯入侵以来，许多重新或全新在乌克兰开展工作的人道主义组织都面临着一个曲折的 “部署路线”。据咨询公司“人道主义成果”(Humanitarian Outcomes)的报告显示，人口的大量迁移使当地的招募工作变得尤为困难，从而导致援助行动的延误。到5月中旬，只有大约20个国际非政府组织在乌克兰开展起援助项目，而数百个非政府组织则转移到邻国，以应对难民的涌入。

咨询公司报告说，缺乏准备和应急计划也是工作不力的原因，应急计划关乎对各种情况的预设和准备。Fritz Brugger解释说：”只有当你已经想好在不同的情况下采取何种行动时，才可能做出敏捷的反应。”

明爱组织之所以同意帮助瑞士，其中部分原因在于：2021年12月，当俄罗斯在乌克兰边境军事集结时，瑞士就开始为战事的重大升级做准备。在波兰华沙工作的Lukáš Voborský说：”这是我们从战争一开始就能高效工作的原因之一。”

Amanda Ammann说，瑞士也做了一些内部规划，制定方案并评估其潜在作用。战争爆发后，瑞士发展与合作署的人道主义援助部便将其专家派往波兰、摩尔多瓦和乌克兰。在当地合作伙伴的帮助下，该部门还向乌克兰提供了140吨医疗用品、22吨家用帐篷和近5000吨食品。

发展中的优先事项

尽管实现了上述初步干预措施，但对大多数援助者来说，进入乌克兰的一部分地区仍然十分困难。瑞士外交部称，在战争开始前，瑞士是唯一从东部“接触线”两边提供人道主义援助的国家- 该“接触线”是将乌克兰政府领土与亲俄分离主义分子控制地区分开的界限。

Amanda Ammann解释说，瑞士政府已经暂停向乌政府控制以外地区提供直接援助。但是，瑞方主张对平民施以更好的救助，并对红十字国际委员会等在上述地区提供援助的组织给予支持。

随着战事的发展，援助优先事项也在发生着变化。保护平民权利不受侵犯(如反对性暴力和性别暴力及人口贩运)，以及修复受损基础设施是人道主义者面临的最主要的中期挑战。Amanda Ammann说：”对人道主义的需求遍布乌克兰全国。我们努力不忘记这一点。”

(编译自法语：郭倢)