Consuls honoraires et affaires louches: le Conseil fédéral ne sévira pas

Le Conseil fédéral, le cabinet des ministres, ne renforcera pas le contrôle sur le travail des consuls honoraires, malgré les exigences des députés. Keystone / Anthony Anex

Malgré une série d’affaires douteuses impliquant des consuls honoraires étrangers en Suisse, le Conseil fédéral ne compte pas renforcer leur surveillance. Il se contentera de réexaminer les processus, alors que la Commission de gestion du Conseil des États réclamait des mesures plus strictes.

Contrebande d’œuvres d’art, corruption, fraude, trafic de drogue et d’armes, financement du terrorisme, abus sexuels et même meurtre. En 2022, une enquête journalistique internationaleLien externe avait mis au jour plus de 500 cas de consuls honoraires dans le monde ayant eu des démêlés avec la justice.

La Suisse n’y était pas épargnée. La recherche avait notamment mis au jour le cas du milliardaire et collectionneur d’art Urs E. SchwarzenbachLien externe: consul honoraire pour la Mongolie entre 2010 et 2022, ce citoyen suisse a été condamné pour ne pas avoir déclaré des centaines d’œuvres d’art importées au sein de la Confédération, dont une partie alors qu’il était en fonction.

À la suite de cette publication, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de conduire une évaluation des consulats honoraires suisses établis à l’étranger, ainsi que des consulats honoraires étrangers établis en Suisse.

Aujourd’hui, 122 consuls honoraires représentant 65 États sont accrédités en Suisse. Ces personnes ne sont pas des diplomates de carrière: à côté de leur fonction honorifique, elles exercent une activité professionnelle, souvent comme entrepreneurs ou avocats.

Les consuls honoraires bénéficient toutefois de certains privilèges et d’une immunité partielleLien externe. Par exemple, les autorités d’autres pays ne peuvent ni saisir les documents qu’ils déclarent comme relevant de leurs fonctions officielles, ni fouiller leurs bagages à la frontière. D’où l’importance de la question examinée dans le rapport: comment la Suisse sélectionne‑t‑elle et surveille‑t‑elle ces personnes?

L’évaluation de la CPALien externe, rendue publique en novembre dernier, montre que le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) considère sa responsabilité vis-à-vis des consulats honoraires en Suisse comme limitée. Le DFAE souligne que les États d’envoi sont responsables de la surveillance de leurs représentations. Lorsque des cas problématiques ont émergé, il n’est intervenu qu’avec retenue, afin de préserver les relations bilatérales avec les pays concernés.

Plusieurs scandales mis au jour

Le rapport cite notamment le cas d’Hermann Beyeler, consul honoraire de Biélorussie en SuisseLien externe depuis 2019. En 2024, l’ONG Libereco a demandé sa révocation, l’accusant de nuire à la réputation de la Suisse et d’utiliser son statut diplomatique pour servir ses intérêts commerciaux. Les journaux du groupe Tamedia avaient alors révélé qu’il faisait de juteuses affaires avec le régime d’Alexandre Loukachenko, son entreprise étant devenue l’un des principaux fournisseurs du monopole étatique bélarusse en prothèses.

Le DFAE a toutefois renoncé à intervenir auprès de l’ambassade concernée, estimant que les reproches étaient d’ordre moral et qu’aucune violation de la loi n’était établie.

Dans une réponse écrite à Swissinfo, Hermann Beyeler rejette fermement les accusations de l’ONG et celles relayées dans la presse, qu’il juge inexactes et trompeuses. Il affirme que son entreprise a contribué à combler une pénurie aiguë de prothèses au Bélarus grâce à des livraisons suisses. Selon lui, les accusations portées contre lui s’inscrivent dans le cadre d’une campagne à motivation commerciale impliquant des fournisseurs concurrents d’Estonie et des États‑Unis.

Le consul honoraire souligne que son statut n’a pas servi ses intérêts commerciaux. Au contraire, il dit avoir subi d’importants désavantages après la publication des articles et avoir dû faire face à des menaces visant sa sécurité et celle de sa famille. Il précise enfin qu’aucune livraison de prothèses suisses n’a été effectuée vers le Bélarus en 2025.

L’évaluation de la CPA relève aussi que le DFAE n’est pas toujours au courant des problèmes. En 2021, les Pandora Papers ont révélé que le consul honoraire de Lituanie en Suisse gérait des sociétés qui cachaient des biens immobiliers d’oligarques russes. «Le Protocole du DFAE n’était pas au courant des motifs qui ont conduit ce dernier à se retirer de ses fonctions», constate le CPA.

Autre critique: le DFAE lui-même n’applique pas les consignes qu’il prévoit à l’intention de ces représentations. La Suisse accepte en principe un seul consulat honoraire par région linguistique, mais, dans la pratique, elle autorise des exceptions. Par exemple, la Principauté de Monaco dispose, avec seulement quinze ressortissants en Suisse, de quatre consulats honoraires, dont trois situés dans la région germanophone.

>> Notre série d’articles sur les consuls honoraires suisse dans le monde:

Des infractions routières en toute impunité

Sur la base de ces constats, la Commission de gestion du Conseil des États a demandéLien externe au Conseil fédéral de réagir avec davantage de fermeté face aux cas problématiques. Elle recommandait notamment que le DFAE clarifie les procédures d’admission des consuls honoraires. «Compte tenu de la situation mondiale actuelle, marquée par un risque d’espionnage toujours élevé en Suisse, les autorités doivent revoir leur conception de leur rôle et leur sens des responsabilités», écrivait-elle.

À titre d’exemple, la commission souligne que le manque de fermeté du DFAE a notamment permis à un consul honoraire de commettre des infractions routières en toute impunité. Pendant plusieurs années, cet homme a accumulé de nombreuses contraventions dans différents cantons, invoquant systématiquement son immunité pour ne pas les payer.

Le DFAE l’a contacté pour lui rappeler que l’immunité des consuls honoraires ne couvre que les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. Malgré cela, il a persisté, jusqu’à l’ouverture d’une enquête pénale.

Le Conseil fédéral refuse de serrer la vis

Le Conseil fédéral a répondu le 11 février aux critiques de la Commission de gestion. Sa prise de position ne témoigne toutefois pas d’une grande volonté d’agir. Il s’engage à réexaminer les processus relatifs à l’ouverture d’un consulat honoraire, mais rappelle surtout que la surveillance des consuls honoraires présents en Suisse incombe à l’État d’envoi. C’est également ce pays, écrit-il, «qui assume le principal risque d’atteinte à sa réputation si le consul honoraire qu’il a nommé adopte un comportement inapproprié».

Le gouvernement souligne aussi que les consuls honoraires ne bénéficient d’une immunité que dans le cadre de leurs activités officielles et qu’ils sont tenus de respecter les lois suisses. Il affirme qu’en cas d’indices de comportements inappropriés ou illicites, la situation est déjà évaluée et que les services concernés coordonnent leurs actions pour déterminer les mesures à prendre.

Celles-ci peuvent aller d’une démarche diplomatique auprès de l’ambassade concernée — pour exiger le respect des règles — à la convocation de l’ambassadrice ou de l’ambassadeur, voire au retrait de l’exequatur, soit la révocation du statut de consul honoraire.

Le système est-il propice aux abus?

Membre de la Commission de gestion du Conseil des États, le sénateur socialiste Carlo Sommaruga reconnaît que la marge de manœuvre de la Confédération est limitée. «Il est compliqué d’intervenir dans les nominations de consuls honoraires par d’autres États. Toutefois, il faut que le DFAE agisse avec plus de fermeté lorsqu’un scandale ou des agissements portent atteinte à la Suisse en tant que pays d’accueil», affirme‑t‑il.

Les révélations de ces dernières années pourraient amener à s’interroger sur le système des consuls honoraires: favorise‑t‑il la dissimulation d’activités douteuses derrière un titre honorifique et une immunité partielle? Carlo Sommaruga ne voit toutefois pas un problème systémique. «Il arrive sans doute que certains cherchent à devenir consuls honoraires pour cacher de telles affaires, mais je ne crois pas que les États envoient volontairement des personnes douteuses: ce serait contraire à leurs propres intérêts», souligne‑t‑il.

Texte relu et vérifié par Samuel Jaberg